Il progetto di unione era nato a suo tempo per rafforzare il sistema finanziario europeo ma fino ad ora non ha affrontato nessuna delle lezioni scaturite dalla crisi economica
La storia dell’unione bancaria europea, pur nella sua brevità, è ricca di vicende, in particolare per quanto riguarda le sue propaggini italiane; essa appare emblematica, quasi come il temporalmente quasi parallelo caso greco, di quanti ostacoli si frappongano sul cammino della (eventuale) costruzione dell’unità politica ed economica del nostro continente, costruzione che rispetti comunque alcune regole di equità e di ragionevolezza.
Gli obiettivi dell’unione bancaria e la posizione tedesca
Il progetto di unione era stato a suo tempo stimolato dal desiderio di rafforzare il sistema finanziario europeo – le cui debolezze erano state sottolineate dalla crisi del 2008 -, nonché dalla volontà dichiarata di spezzare il legame tra debito pubblico dei vari stati e difficoltà bancarie. A lungo termine si intravedeva anche un’integrazione complessiva dei mercati finanziari.
Il progetto presentava tre obiettivi di fondo: 1) portare la sorveglianza e la regolamentazione del sistema finanziario a livello europeo, togliendola dalle mani delle autorità nazionali, di frequente troppo compiacenti verso le imprese nazionali e comunque rinnovando un sistema che era portatore di regole anche molto differenti da paese a paese; 2) prevedere, sempre a livello unitario, delle norme di intervento risolutivo (salvataggio, chiusura) nei confronti delle banche in crisi, avviando parallelamente la creazione di un fondo di risoluzione comune per i salvataggi; 3) mettere a punto, infine, un sistema comune di assicurazione sui depositi dei clienti.
Ma, alla fine, il contenuto dell’unione bancaria, costituita nel giugno 2012 dopo laboriose trattative, appariva abbastanza lontano dalle ambizioni iniziali; e questo, in particolare, per la forte ostilità soprattutto della Germania ogni volta che si trattava di stabilire delle responsabilità di tipo solidale. In effetti i tedeschi, secondo le loro dichiarazioni, non volevano dover pagare per i pasticci combinati negli altri paesi, mentre manifestavano anche una scarsa volontà di abbandonare ad altri il controllo delle banche piccole e medie del paese, fonte importante del sistema di potere del partito della Merkel a livello locale, mentre infine essi imponevano anche l’adozione di norme rigide sui meccanismi e sul fondo di salvataggio.
Gli strumenti messi in campo
Per quanto riguarda il perseguimento del primo obiettivo, venivano, tra l’altro, creati tre organismi distinti, anche se tutti collegati alla BCE, L’Eba per quanto riguarda la sorveglianza del mercato bancario, l’Eiopa per quella del settore assicurativo, l’Esma infine per quella del mercato dei valori mobiliari. Insieme alle banche nazionali dei vari paesi tali organismi costituivano il cosiddetto meccanismo di vigilanza unico.
Si decideva poi che la sorveglianza dell’Eba, avviata ufficialmente nell’ottobre 2014, sarebbe stata effettuata solo sulle banche più grandi. Tale ente controlla oggi in effetti 128 grandi istituti che comprendono più dell’80% del totale degli attivi bancari dei paesi dell’unione.
Sempre nell’ottobre del 2014 veniva effettuato un primo stress test, per verificare lo stato economico e patrimoniale dei vari istituti, ciò che portava all’indicazione che diverse banche, comprese alcune italiane, avevano bisogno di aumenti di capitale. Nel luglio del 2016 si varava un secondo stress test, che contribuiva a sottolineare, l’altro, i gravi problemi del Monte dei Paschi.
Per quanto riguardava il problema delle banche in difficoltà, esso è stato alla fine risolto con un sistema molto inadeguato alla bisogna, il cosiddetto single resolution mechanism, entrato pienamente in vigore con il primo gennaio 2016.
Si avviava, come già accennato, una procedura di risoluzione molto rigida degli istituti in difficoltà e veniva creato un fondo di risoluzione comune.
Per quanto riguarda la prima questione, si decideva che, a partire dal 1 gennaio 2016, sarebbe entrato in vigore il meccanismo del cosiddetto bail-in, secondo il quale, in caso di crisi di un istituto, non sarebbe stato possibile un intervento immediato dello Stato; prima di tutto a pagare avrebbero dovuto essere gli azionisti, poi gli obbligazionisti subordinati, infine gli obbligazionisti ordinari e i depositanti oltre i centomila euro, sino almeno al punto in cui le perdite di tali soggetti avessero raggiunto l’8% del totale delle passività dell’istituto; solo dopo avrebbero potuto entrare in gioco il fondo di risoluzione e le autorità pubbliche dei vari paesi, ma con una serie di regole molto vincolanti.
Il fondo unico sarebbe stato alimentato dai contributi delle stesse banche, senza ricorso a fondi pubblici. Esso sarebbe stato avviato gradualmente nell’arco di otto anni, con l’obiettivo di arrivare alla fine ad una somma complessiva di 55 miliardi di euro, cifra molto contenuta rispetto ai potenziali interventi, soggetti questi ultimi inoltre a forti limitazioni. Nella sostanza l’organismo veniva reso inoffensivo.
Infine, per quanto riguarda il sistema di assicurazione comune dei depositi, non se ne parlerà invece per parecchio tempo.
L’unione bancaria e l’Italia
Per quanto riguarda i rapporti tra l’unione e il nostro paese, bisogna intanto sottolineare come, mentre a suo tempo tutte le sue regole erano state pienamente approvate dai rappresentanti dell’Italia, successivamente, di fronte ai problemi che si sono incontrati nella risoluzione delle crisi degli istituti bancari italiani a cominciare dal caso delle quattro banche (Carichieti, Cariferrara, Bancamarche, Etruria), si è arrivati a contestare con alte grida quelle stesse regole e a chiedere una loro revisione.
Il copione è, per altro verso, il solito da diversi decenni. Ricordiamo il caso delle quote latte, approvate a suo tempo in sede comunitaria dai nostri rappresentati distratti e che poi tanti problemi e per tanti anni hanno portato agli allevatori.
D’altro canto, quando con le regole europee si potevano utilizzare anche grandi volumi di fondi pubblici per la ricapitalizzazione, cosa di cui hanno approfittato a suo tempo Germania, Spagna e la stessa Gran Bretagna, l’Italia non se ne è curata per niente.
Da un altro punto di vista, l’uniformizzazione delle regole deve essere guardata certamente in generale come un fatto positivo; ma esse, d’altro canto, appaiono di frequente troppo rigide di fronte ad un paese come il nostro che presenta, a torto o a ragione, sempre delle problematiche particolari. Ricordiamo il caso delle obbligazioni subordinate; in tutti i paesi europei esse sono in genere sottoscritte dagli investitori istituzionali e solo da noi invece anche dai privati cittadini. Ciò ha contribuito presto a fare scoppiare i molti strascichi relativi ai casi delle quattro banche sopra citate.
Il governo italiano, che ha gestito negli ultimi anni tutte le partite finanziarie in modo piuttosto dilettantesco, aveva sottovalutato la questione delle perdite che i risparmiatori avrebbero subito, questione che è così diventata un caso nazionale, risolto poi solo parzialmente e in modo confuso dopo molto tempo e con non pochi guasti.
Tra gli effetti alla lunga positivi dei cambiamenti portati dall’avvio dell’unione, c’è quello che le banche italiane si sono viste finalmente costrette a rivelare la vera dimensione delle loro perdite su crediti, prima almeno in parte occultate sotto lo sguardo più benevolo della Banca d’Italia.
D’altro canto, la messa in evidenza della situazione reale ha contribuito ad impaurire non solo i mercati finanziari, ma anche Bruxelles e Francoforte, che da allora hanno aumentano ancora la circospezione, già precedentemente piuttosto elevata, nel trattare i casi italiani. Ciò che è apparso evidente anche sul fronte della contrastata approvazione del fondo Atlante.
Va anche sottolineato che gli organismi europei sono preoccupati, al di là dei singoli casi delle banche e del livello dei crediti in sofferenza, dal quadro generale del nostro sistema finanziario. Le banche italiane sono non solo quelle con i più elevati livelli di crediti difficili, ma anche tra quelle con la più bassa redditività, con i più bassi livelli di capitale, con le più inadeguata capacità di gestione.
Alcune novità recenti
Ancora sino a tempi recenti quello dell’unione era un progetto ambizioso pur se largamente incompleto.
Da alcune parti, peraltro, si sta cercando di affrontare alcuni dei problemi in campo, anche se non con grande successo almeno fino ad ora.
Nel novembre 2015 la Commissione Europea ha varato una proposta di regolamentazione dell’assicurazione comune sui depositi che dovrebbe essere approvata dal consiglio UE in accordo con l’europarlamento; ma tale varo era ritenuto ancora improbabile nei primi mesi del 2017.
Nel novembre 2016 il capo economista della BCE, Peter Praet, sottolineava la stessa esigenza, mentre auspicava inoltre che si ripensasse la ripartizione dei rischi tra contribuenti e creditori potenziando il fondo di risoluzione comune (Khan, 2016).
Alla fine di gennaio 2017 Andrea Enria, presidente dell’Eba, proponeva poi la creazione di una bad bank a livello europeo (Fubini, 2017), organismo che possa infine contribuire a risolvere il problema della massa dei 1000 miliardi di euro di crediti deteriorati presenti nelle banche del continente. L’idea parte dalla considerazione che tali crediti hanno raggiunto un livello tale da rappresentare ormai un problema non solo per la crescita dei singoli paesi europei, ma dell’intera area (vedi anche Onado, 2017). Il progetto, sostenuto dal parlamento europeo, dal fondo monetario, dalla BCE, per non suscitare tra l’altro la suscettibilità tedesca prevede che, alla fine, in caso di perdite, sarebbero intervenute le singole autorità nazionali. Ciononostante, per il momento si registra ancora una volta un’opposizione teutonica al progetto.
Il parlamento europeo inoltre ha affrontato un altro problema importante e relativo alla sorveglianza bancaria. Esso ha chiesto una revisione dei meccanismi degli stress test, prevedendo che si concentrasse l’attenzione, sino a ieri piuttosto distratta, anche sugli asset di livello 3, derivati e compagnia, non presi ancora seriamente in considerazione nell’analisi della situazione delle banche, al contrario che per quanto riguarda i crediti deteriorati. I primi sono in portafoglio, non a caso, soprattutto presso le banche del Nord Europa, Germania in testa, i secondi presso quelle del Sud, Italia in testa.
Per altro verso, va ricordato che la Germania, certamente pensando ai casi italiani, avanza da tempo un progetto che prevederebbe che, nel calcolo dei rischi in portafoglio alle singole banche, si tenga adeguato conto anche di quelli associati al possesso di titoli di stato, ciò che porterebbe un colpo molto duro alla situazione italiana.
E le lezioni della crisi?
Tutto il progetto dell’Unione, al di là dei singoli problemi sopra delineati, ha tenuto in relativamente scarso peso molte delle lezioni della crisi e delle necessità di riforma del sistema che erano allora emerse.
Tra tali lezioni ricordiamo intanto quella della necessità di separare in qualche modo le attività di banca ordinaria da quelle di attività speculativa, tema di cui l’unione bancaria non si è mai veramente occupata.
Una indicazione insufficiente è stata poi data nel tempo alla necessità di aumentare fortemente il livello dei mezzi propri delle banche. Tra l’altro, pende la configurazione finale del progetto di Basilea3, che prevederebbe la necessità per molte banche del continente di aumentare tale livello; non a caso il progetto tarda ad essere varato per l’ostilità dei paesi europei.
Ricordiamo appena, poi, la mancanza di adeguati interventi per controllare più strettamente i derivati, nonché attività come quelle degli hedge fund e dei fondi di private equity, le remunerazioni poi del management, che stanno ancora aumentando, ecc.
Sarebbe in sostanza necessario, alla fine e più in generale, “riportare il sistema bancario europeo al suo ruolo di motore dell’attività produttiva e dello sviluppo” (Onado, 2017), ma gli sforzi in tale direzione non sembrano essere particolarmente incisivi.
Testi citati nell’articolo
-Khan M., ECB chief economist calls for “more ambition” on banking union, www.ft.com, 24 novembre 2017
-Fubini F., Intervista al presidente dell’Eba, Andrea Enria, Corriere della Sera, Economia e Finanza, 11 febbraio 2017
-Onado M., Il segnale da cogliere per la banca del futuro, Il Sole 24 Ore, 17 febbraio 2017
