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Un bilancio dello Stato troppo poco partecipato

Bilanci aperti/ Per l’Open Budget Survey l’Italia regge il confronto internazionale sul fronte trasparenza e controllo di bilancio, sfigura su quello della partecipazione. Da Sbilanciamoci! alcune proposte e dibattito aperto.

Come abbiamo anticipato in un nostro articolo di qualche settimana fa, il 31 gennaio scorso è stato pubblicato l’Open Budget Survey 2017 curato dall’International Budget Partnership. L’Open Budget Survey è il più autorevole rapporto mondiale indipendente sulla quantità e la qualità delle informazioni rese disponibili dai Governi di 115 Paesi sui conti pubblici e i bilanci statali.
Illustriamo qui di seguito i risultati conseguiti dall’Italia sul triplice fronte della trasparenza, della supervisione e del controllo istituzionale e della partecipazione al processo di bilancio, accompagnati dalle raccomandazioni che il Rapporto 2017 dedica specificamente all’Italia e al suo Governo. Nella seconda parte del contributo presentiamo inoltre alcune proposte di Sbilanciamoci! per rendere più partecipato il bilancio dello Stato.

Trasparenza

La prima dimensione indagata nell’Open Budget Survey è quella della trasparenza, misurata da 109 indicatori – riassunti nell’indice sintetico dell’Open Budget Index – che consentono di valutare la disponibilità e la comprensibilità di otto documenti chiave del processo di bilancio: il Documento di Economia e Finanza (DEF), la Nota di Aggiornamento al DEF, il Disegno di Legge di Bilancio, la Legge di Bilancio, il Bilancio in Breve, la Trimestrale di Cassa, il Disegno di Legge di Assestamento di Bilancio, la Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato. Per l’Italia, il punteggio dell’indice sintetico è pari a 73/100 (lo stesso dell’edizione 2015), nettamente superiore alla media mondiale (42/100), ma più basso rispetto a quello di altri Stati come Svezia (87), Norvegia (85), Stati Uniti (77).

La trasparenza del nostro Paese viene comunque definita “significativa”, dal momento che i documenti che compongono il ciclo di bilancio sono pubblicati online in modo tempestivo sui siti istituzionali. Tuttavia, si dovrebbe fare in modo che le informazioni contenute al loro interno siano maggiormente comprensibili anche ai non addetti ai lavori. In particolare, il livello di dettaglio e la chiarezza del Bilancio in Breve appaiono eccessivamente limitati: dal momento che questo testo è pensato proprio per incentivare la partecipazione del pubblico, bisogna intervenire migliorandone la qualità, in modo tale da permettere a tutti i cittadini privi di conoscenze adeguate di vigilare sull’operato del Governo e sulle decisioni di spesa pubblica.

Inoltre, nelle raccomandazioni dell’Open Budget Survey rivolte all’Italia, si sollecita il Governo a incrementare le informazioni disponibili contenute nel Disegno di Legge di Bilancio e nella Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato. Poiché il Rendiconto sintetizza la gestione del bilancio statale, esso dovrebbe contenere un confronto più dettagliato tra le previsioni macroeconomiche del Governo e i risultati effettivamente registrati.

Supervisione e controllo

La seconda dimensione valutata dall’Open Budget Survey è quella del controllo e della supervisione istituzionale, che fa registrare un punteggio di 78/100. Qui si misura la qualità della vigilanza sul ciclo di bilancio operata da tre diversi attori: il Parlamento, la Corte dei Conti e l’Ufficio Parlamentare di Bilancio, un organismo indipendente istituito nel 2012 a cui è affidato il compito di confermare o meno le previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica del Governo.

Sia il controllo da parte della Corte dei Conti sia quello del Parlamento è giudicato dal Rapporto 2017 “adeguato”. Ad ogni modo, si evidenzia il fatto che non siano pubblicate online le Relazioni sul Conto Consolidato di Cassa delle Amministrazioni Pubbliche e il Resoconto parlamentare sulla Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato della Corte dei Conti. Sul fronte della supervisione istituzionale, si sottolinea inoltre la necessità di fare in modo che l’Ufficio Parlamentare di Bilancio, come organismo terzo e indipendente, veda rafforzato il suo ruolo con una sistematica produzione di stime dei costi economico-finanziari di tutte le nuove proposte di legge che abbiano un impatto sui conti statali, pubblicando online i risultati.

Partecipazione

L’ultima dimensione indagata dall’Open Budget Survey, nonché la più problematica per il nostro Paese, è quella della partecipazione pubblica al ciclo di bilancio. Per partecipazione si intende qui la possibilità per i cittadini di essere coinvolti sia nel processo deliberativo relativo allo stanziamento dei fondi, sia nella valutazione dei risultati conseguiti con le politiche governative messe in atto.

Nel Rapporto 2017 il punteggio fatto registrare dall’Italia è pari a 7/100, risultato al di sotto della media mondiale (12/100) nonché molto inferiore a quello di altri grandi Paesi come Regno Unito (57), Canada (39) e Stati Uniti (22). Nel Rapporto 2017 si rileva criticamente l’assenza di meccanismi che: (a) favoriscano i cittadini nell’individuazione degli obiettivi della Legge di Bilancio prima che questa venga presentata in Parlamento e nel monitoraggio della sua implementazione; (b) includano i gruppi vulnerabili e sottorappresentati nella formulazione e nell’implementazione del bilancio; (c) assicurino un’informazione completa sul processo di bilancio, prima che il Disegno di Legge arrivi in Parlamento. Infine, l’Open Budget Survey 2017 contesta il fatto che i nostri Ministeri non prevedano meccanismi di partecipazione pubblica nel processo decisionale sulle risorse da destinare ai vari capitoli di spesa.

Secondo le raccomandazioni dell’Open Budget Survey 2017, il nostro Governo dovrebbe attivarsi su tutti questi aspetti: è necessario favorire la partecipazione pubblica sia nella fase che precede – si raccomanda l’implementazione di procedure di pianificazione partecipata di bilancio e di audit sociale – sia in quella che segue l’approvazione della Legge di Bilancio, verificando la corrispondenza tra quanto in essa stabilito e quanto effettivamente realizzato, in base alla certificazione del Rendiconto di Bilancio. Il modo in cui il denaro pubblico viene speso potrebbe ricevere così un’ulteriore ratifica pubblica, oltre a quella istituzionale operata dalla Corte dei Conti.

Sbilanciamoci per la partecipazione

Anche per Sbilanciamoci!, come è noto, la partecipazione pubblica al processo di formazione e monitoraggio del bilancio dello Stato è una questione politicamente e culturalmente cruciale, che non può essere lasciata nelle sole mani di tecnici e addetti ai lavori.

In particolare, da anni denunciamo lo svuotamento dei poteri del Parlamento e i tempi eccessivamente contingentati nelle fasi di discussione e approvazione del bilancio, così come i frequenti casi di sforamento delle date di presentazione del Disegno di Legge di Bilancio al Parlamento (che quest’anno, ad esempio, è approdato in Senato il 31 ottobre 2017, undici giorni dopo rispetto a quanto previsto dalla legge).

Certo, questi pesanti condizionamenti dipendono molto dai vincoli europei. Ma, in tempi di crescenti disuguaglianze, le organizzazioni sociali devono potersi esprimere ed essere prese in considerazione più di quanto avviene oggi. Solo così è possibile far sentire la voce di chi ha di meno e soffre da anni le conseguenze delle politiche di austerità: da questo punto di vista, occorre restituire centralità e importanza alle audizioni parlamentari sulla Legge di Bilancio, che hanno un ruolo sempre più vacuo e meramente formale.

Ma per sostenere e rendere davvero effettiva la partecipazione pubblica al processo di bilancio è innanzitutto fondamentale aprire canali di dialogo strutturati e permanenti con le istituzioni e diffondere strumenti e chiavi di lettura per poter accedere a un mondo – quello della finanza e della contabilità pubblica – molto complesso e in continua evoluzione. È in questa prospettiva che si collocano i seminari di formazione sul bilancio dello Stato e sul bilancio dei Comuni che Sbilanciamoci! organizza dal 2016.

Un Comitato per la finanza pubblica

A livello istituzionale, un decisivo passo in avanti in direzione di una più ampia – e più informata e competente – partecipazione sarebbe quello di dare vita a un Comitato in seno al Ministero dell’Economia che abbia al centro del proprio mandato il raccordo con la società civile e l’educazione civica alla finanza pubblica. Questo Comitato dovrebbe essere formato, oltre che da rappresentanti delle istituzioni (tra cui lo stesso MEF, l’Ufficio Parlamentare Bilancio, la Corte dei Conti, il Parlamento, il Ministero dell’Istruzione), da esponenti di organizzazioni civiche e sindacali e del mondo del giornalismo e dell’accademia.

Il ruolo di questo Comitato sulla finanza pubblica dovrebbe essere quello di elaborare, finanziare, promuovere e sostenere strategie e programmi volti a favorire il dialogo società civile-istituzioni e l’accesso e la comprensione delle informazioni e degli elementi essenziali del ciclo di bilancio pubblico. Un primo atto sotto la sua regia potrebbe essere la produzione dei principali documenti di bilancio – non solo il Bilancio in Breve, ma anche il DEF, la Nota di Aggiornamento e il Rendiconto dello Stato – in una versione semplificata e rivolta al grande pubblico.

In questo contesto, la pubblicazione di “guide alla lettura” accompagnate da un glossario, anche tramite l’introduzione di procedure partecipative volte a raccogliere e a dare seguito alle domande e indicazioni degli utenti, potrebbe rappresentare un rilevante passaggio innovativo. La presenza di questi nuovi strumenti-ponte renderebbe i documenti chiave di bilancio più fruibili, e al contempo faciliterebbe il lavoro di chi, nelle istituzioni, si occupa di produrli.

Il Comitato dovrebbe poi essere investito della funzione di raccogliere le necessità informative e avviare in modo permanente processi di consultazione: potrebbe riunirsi a intervalli regolari in occasione dei momenti chiave del ciclo di bilancio dello Stato, ad esempio in fase di predisposizione del DEF o della Legge di Bilancio. In altri momenti, il Governo potrebbe essere chiamato a rispondere alle istanze avanzate al suo interno (ad esempio con meccanismi tipo question time).

Accanto a ciò, si potrebbe allestire una piattaforma multimediale e interattiva – con video-tutorial, dati aperti, ipertesti, chat e sessioni di confronto con esperti – che convogli e sistematizzi le informazioni sul bilancio dello Stato oggi disseminate in diversi siti istituzionali, aiutando i cittadini a districarsi nella “selva oscura” della contabilità e finanza pubblica.

Un ottimo punto di partenza, soprattutto per quanto riguarda l’ampia disponibilità e accessibilità di dati aperti e infografiche, è rappresentato dalla app Bilancio Aperto e dalla piattaforma OpenBDAP, entrambe sviluppate dalla Ragioneria Generale dello Stato. Infine, il Comitato potrebbe sostenere lo sviluppo e la diffusione delle esperienze di bilancio partecipativo, affiancando in questo percorso i Comuni e gli enti locali interessati.

Cittadini, prima di tutto

In conclusione, evidenziamo il fatto che ad agosto 2017 è stato istituito un Comitato per la programmazione e il coordinamento delle attività di educazione finanziaria (Comitato EduFin), con il compito di “programmare e promuovere iniziative di sensibilizzazione ed educazione finanziaria per migliorare in modo misurabile le competenze dei cittadini italiani in materia di risparmio, investimenti, previdenza, assicurazione”.

Questo organismo è nato anche in conseguenza dei recenti scandali relativi alle decine di migliaia di casi di piccoli obbligazionisti che hanno perso i propri risparmi – centinaia di milioni di euro – a causa dell’elevato profilo di rischio degli investimenti loro proposti, con eccessiva negligenza, da parte di alcuni istituti bancari.

Ma se l’“ignoranza” in materia di finanza privata è un vulnus su cui occorre intervenire poiché lede i diritti dei cittadini in quanto risparmiatori, perché non dovrebbe valere lo stesso principio per la finanza pubblica? Anche l’“ignoranza” sul modo in cui i proventi delle tasse vengono gestiti e spesi dal Governo rappresenta con ogni evidenza un elemento critico che impatta sulla capacità di scelta e controllo democratico da parte degli stessi cittadini, ripercuotendosi sulla qualità della nostra democrazia e sui suoi livelli di trasparenza e partecipazione.

Insomma, il bilancio dello Stato è un affare molto serio. Sviluppare e promuovere percorsi, programmi e campagne pubbliche di dialogo, sensibilizzazione, formazione ed empowerment grazie al varo di un Comitato sulla finanza pubblica è un impegno che le istituzioni dovrebbero assumersi: non siamo solo risparmiatori attenti al portafoglio, ma anche cittadini che hanno a cuore la cosa pubblica. Le istituzioni e i rappresentanti politici dovrebbero prenderne atto, e agire di conseguenza. È un appello e un monito che lanciamo innanzitutto ai nuovi eletti, in apertura della XVIII legislatura.

Post scriptum. Con questo articolo ci proponiamo di aprire un dibattito pubblico su un tema – la trasparenza e l’apertura dei bilanci – estremamente importante e attuale, ma troppo spesso trascurato e riservato ai soli tecnici e addetti ai lavori. I primi contributi che abbiamo raccolto sono quelli di Giovanni Allegretti, Giulio Marcon e Giuseppe Pisauro, ai quali va il nostro ringraziamento.

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Scarica qui i risultati dell’Italia e le Raccomandazioni dell’Open Budget Survey 2017

Guarda qui la scheda online sull’Italia

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