La tutela del territorio e la legge di bilancio 2019

Controfinanziaria 2019/ Le misure e gli stanziamenti in legge di Bilancio 2019 per il dissesto idrogeologico, la prevenzione sismica e la ricostruzione delle zone colpite dai terremoti: risorse insufficienti e governance confusa.

Una premessa

L’ultimo Rapporto ISPRA offre un quadro poco rassicurante, e sicuramente in peggioramento, del dissesto idrogeologico del nostro Paese. I dati 2017 rivelano che è a rischio il 91% dei Comuni italiani (88% nel 2015). Aumenta la superficie potenzialmente soggetta a frane (+2,9% rispetto al 2015) e quella potenzialmente allagabile nello scenario medio (+4%).

Il risultato è che complessivamente il 16,6% del territorio nazionale rientra nelle classi a maggiore pericolosità per frane e alluvioni (50 mila km²). In queste aree si trova il 4% degli edifici italiani (oltre 550 mila). Più del 9% (oltre 1 milione) sono in zone alluvionabili nello scenario medio (ovvero alluvionabili per eventi che si verificano in media ogni 100-200 anni).

Ma di quante persone parliamo? Sono 3 milioni i nuclei familiari e oltre 7 milioni le persone risiedenti nei territori vulnerabili. Oltre 1 milione di persone vive in aree a pericolosità da frana elevata e molto elevata e più di 6 milioni in zone alluvionabili nello scenario medio.

A maggio 2017 l’allora Struttura di Missione #italiasicura – una struttura creata nel 2014 presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri contro il dissesto idrogeologico e per lo sviluppo delle infrastrutture idriche e riqualificazione dell’edilizia scolastica – sosteneva che per mettere in sicurezza l’Italia da frane e alluvioni e ridurre il rischio idrogeologico erano necessarie 9.397 opere, per un fabbisogno complessivo di 27 miliardi di euro.

Casa Italia – un Dipartimento[1] (prima “Struttura di Missione”) voluto per promuovere la sicurezza del Paese in caso di rischi naturali – ha mappato anzitutto le zone in cui lo Stato sarebbe dovuto intervenire con urgenza per evitare altre catastrofi.

Prima del Dipartimento, la Struttura di Missione aveva redatto nel giugno 2017 un interessante Rapporto in cui evidenziava che negli ultimi 70 anni in Italia si sono registrate oltre 10.000 vittime per fenomeni idrogeologici e sismici, con danni economici per circa 290 miliardi di euro e una media annuale di circa 4 miliardi di euro (con valori in crescita nel tempo). Lo stesso Rapporto sottolineava come i fabbisogni finanziari dei diversi tipi di interventi abbiano un livello di prevedibilità oggi differente.

Nel caso della pericolosità[2], è già stato stilato un elenco di circa 7.000 interventi, su base regionale, che comportano complessivamente un investimento stimato in 22 miliardi. Nel caso della vulnerabilità[3], l’entità dell’investimento dipende dagli obiettivi specifici che la politica vorrà darsi. A titolo d’esempio, la riduzione della vulnerabilità dei soli edifici in muratura portante, localizzati nei Comuni a maggiori pericolosità sismica, comporta un investimento nell’ordine dei 36 miliardi. Per quanto riguarda l’esposizione al rischio[4], il Rapporto ammetteva di non avere informazioni sufficienti per una stima realistica degli investimenti necessari.

Per concludere, aggiungiamo solo altre due cifre, relative alle ricostruzioni post sisma: 40.581 milioni di euro sono gli stanziamenti effettuati per le ricostruzioni dei terremoti degli ultimi dieci anni, che peseranno sui bilanci per i prossimi trenta; 23 miliardi e 530 milioni di euro è la stima dei danni e dei costi causati dal terremoto del Centro Italia.

Dissesto e prevenzione sismica: la risposta del Governo Conte

Tra i primi provvedimenti adottati nella XVIII legislatura dal nuovo Governo si annoverano le disposizioni urgenti in materia di riordino delle attribuzioni dei Ministeri, tra le quali è prevista la soppressione del Dipartimento relativo al progetto Casa Italia e il trasferimento delle sue funzioni alla Presidenza del Consiglio.

Al contempo il Governo Conte, nella Nota di Aggiornamento del Documento di Economia e Finanza, riporta le medesime azioni di mitigazione del rischio sismico previste nei piani del soppresso Dipartimento Casa Italia: in primo luogo il rifinanziamento delle verifiche di vulnerabilità, i progetti di adeguamento delle scuole e i 10 cantieri pilota. Il problema è che non è chiaro di chi saranno le competenze attuative né come saranno finanziate le attività.

Il riferimento al dissesto idrogeologico nella Nota di Aggiornamento del DEF (pp. 105-106) è talmente vago da non permettere un’ulteriore analisi.

Prevenzione sismica e dissesto idrogeologico nel Disegno di Legge di Bilancio 2019

All’articolo 16 del Disegno di Legge di Bilancio (Ddl) 2019, in merito alle politiche di prevenzione e a quelle di dissesto, è previsto un nuovo fondo: il Fondo investimenti Enti Territoriali. Sebbene non sia strettamente, o meglio, direttamente collegato a queste politiche è bene analizzare la dotazione finanziaria: 3.000 milioni di euro per l’anno 2019; 3.400 milioni di euro per l’anno 2020; 2.000 milioni di euro per l’anno 2021; altri 19.200 milioni ripartiti nel periodo 2022-2034.

In pratica parliamo di neanche 9 miliardi di euro per il prossimo triennio. Ma per fare cosa?

Il Fondo sarà destinato all’edilizia sanitaria e al rilancio degli investimenti degli enti territoriali per lo sviluppo infrastrutturale del Paese, in particolare nei settori di spesa dell’edilizia pubblica, inclusa manutenzione e sicurezza, manutenzione della rete viaria, dissesto idrogeologico, prevenzione rischio sismico e valorizzazione dei beni culturali e ambientali.

Purtroppo però, per capire nel dettaglio l’entità e la ripartizione dei fondi, bisognerà aspettare uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri entro il 31 gennaio 2019.

Altro accenno per le politiche sul dissesto idrogeologico è nell’articolo 61 “Misure per il rilancio degli investimenti e concorso alla finanza pubblica delle regioni a statuto ordinario”, che recepisce i contenuti dell’accordo in sede di Conferenza Stato-Regioni del 15 ottobre 2018:

• si riduce il contributo alla finanza pubblica a carico delle Regioni ordinarie per il 2020 in attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 103 del 2018;
• si attribuiscono alle Regioni contributi per la realizzazione di nuovi investimenti;
• si stabilisce che tali contributi sono compensati, per pari importo, a titolo di concorso alla finanza pubblica per gli anni 2019-2010 (comma 10).

Il comma 11 individua al 31 gennaio 2019 il termine entro cui deve essere raggiunta l’Intesa in Conferenza Stato-Regioni sulle risorse aggiuntive per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese nelle materie di competenza concorrente.

I contributi (dallo Stato) alle Regioni ordinarie sono pari a 2.496,2 milioni di euro per il 2019 e a 1.746,2 milioni per il 2020, con la finalità di rilanciare e accelerare gli investimenti pubblici, investimenti realizzabili negli ambiti individuati al comma 7: a) messa in sicurezza degli edifici e del territorio, anche ai fini dell’adeguamento e miglioramento sismico degli immobili; b) prevenzione del rischio idrogeologico e tutela ambientale; c) viabilità e trasporti; d) edilizia sanitaria ed edilizia pubblica residenziale; e) agevolazioni alle imprese, incluse la ricerca e l’innovazione.

Risorse per la ricostruzione prima del Ddl Bilancio 2019

Nella tabella che segue mostriamo un quadro di sintesi dello “sforzo finanziario”, ovvero delle risorse finanziarie approvate dal Parlamento e finalizzate a rispondere alle conseguenze materiali, economiche e sociali degli ultimi tre grandi eventi sismici stanziate per gli anni 2009-2047 per i sismi in Centro Italia, Pianura padana e L’Aquila.

Tabella 1. Sismi in Centro Italia, Pianura padana, L’Aquila: risorse stanziate 2009-2047[5]

Fonte: elaborazioni Actionaid su dati del Parlamento

Solo per dare un’idea del bisogno complessivo derivante da un disastro come quello provocato dal terremoto nel Centro Italia (2016-2017), si ricorda che il 15 febbraio 2017 il Dipartimento della Protezione civile trasmise a Bruxelles la stima dei danni e dei costi causati da quel terremoto: tali danni ammontavano a 23 miliardi e 530 milioni di euro, di cui 12,9 miliardi si riferivano agli edifici privati e 1,1 miliardi di euro agli edifici pubblici.

Cosa c’è nel Ddl Bilancio 2019 per la ricostruzione

I riferimenti alla ricostruzione post sisma in alcuni territori italiani si trovano in un articolo ad hoc del Ddl Bilancio 2019 denominato esigenze emergenziali (art. 79).

Sisma Emilia-Romagna

Per quanto riguarda il sisma del 2012, viene prorogata l’agevolazione IMU per i fabbricati inagibili limitatamente ai fabbricati ubicati in alcuni Comuni dell’originario cratere del sisma (cfr. articolo 2-bis, comma 43, decreto legge n. 148/2017). Di fatto il legislatore, con questa proposta, dispone la proroga dell’esenzione fino alla definitiva ricostruzione e agibilità dei fabbricati stessi e comunque non oltre il 31 dicembre 2019.

Questa misura “pesa” sul bilancio pubblico per il 2019 nell’ordine di -15,75 milioni di euro di mancate entrate (di cui -12,18 milioni per la quota IMU comunale e -3,57 milioni di euro per la quota dello Stato).

Inoltre viene prorogata la possibilità – ai privati che hanno acceso un mutuo su un’abitazione residenziale danneggiata dal sisma del maggio 2012 e oggi ancora inagibile – di vedersi sospese le rate di rimborso sino al 31 dicembre 2019. Ai relativi oneri, nel limite di 200.000 mila euro, si provvede con le risorse disponibili nelle contabilità speciali di cui all’articolo 2, comma 6, del decreto-legge 6 giugno 2012, n. 74.

Terremoto Centro Italia

Per quanto riguarda i territori colpiti dal terremoto del 2016 e 2017 in Centro Italia, la prima novità del Ddl di Bilancio è la proroga al 31 dicembre 2019 dello stato di emergenza.

Per quanto riguarda le esigenze finanziarie si stima quindi un costo di 360 milioni di euro, fabbisogno che verrà coperto con le risorse del Fondo per le emergenze nazionali previsto dall’articolo 44 del decreto legislativo del 2 gennaio 2018 (nuovo codice “Protezione Civile”).

Sempre all’interno dell’art. 79 (comma 4) del Ddl di Bilancio 2019 viene disposta la proroga fino al 31 dicembre 2020 della gestione straordinaria connessa alla ricostruzione post sisma 2016. Dove di fatto vengono prorogate tutte quelle funzioni e poteri commissariali e contestualmente tutte le strutture che attualmente gestiscono le procedure di ricostruzione, sia a livello centrale che locale.

La proroga, in quanto strettamente connessa alle esigenze della ricostruzione, non interessa altre disposizioni del decreto legge n. 189 e non comporta oneri diversi da quelle derivanti dal funzionamento delle strutture e dalle proroghe relative al personale. In particolare, si fa riferimento agli articoli 3, 50 e 50 bis del decreto legge n. 189 del 2016; i relativi oneri per ciascuno degli anni 2019 e 2020 sono i medesimi previsti a legislazione vigente per l’anno 2018, e sono così determinati:

• 18,5 milioni complessivi al fine di far fronte agli oneri riguardanti la dotazione di personale della struttura commissariale (cfr. art. 50 del decreto legge n. 189/2016) pari a 225 unità complessive, oltre al personale di cui al decreto del Presidente della Repubblica 9 settembre 2016, pari a 17 unità, comprensive di tre dirigenti, e a 10 esperti;
• 14 milioni complessivi per fare fronte alle spese di personale degli uffici speciali per la ricostruzione (cfr. art. 3, c. 1 e 1-ter del dl 189/2016);
• 29 milioni complessivi, destinati all’assunzione, da parte dei Comuni colpiti dagli eventi sismici, di fino un massimo di 700 unità di personale (cfr. art. 50-bis del dl 189/2016).

Si prevede pertanto che l’onere derivante dalla proroga al 2020 sia quantificato nella misura di 61,5 milioni di euro annui (tabella 2).

Tabella 2. Spese personale e funzionamento Gestione Straordinaria terremoto Centro Italia

Fonte: Elaborazioni Actionaid su DL bilancio 2019, TOMO I

Conclusioni

Soltanto nella settimana in cui veniva presentato il Disegno di Legge di Bilancio alla Camera, ci sono stati 33 morti e un disperso a seguito del maltempo che dal 29 ottobre al 5 novembre ha colpito l’Italia. Nel solo Veneto ci sono danni per 1 miliardo di euro; in Friuli sono andati distrutti 14 milioni di alberi.

Per mettere in sicurezza l’Italia da frane e alluvioni e ridurre il rischio idrogeologico sono necessari 27 miliardi, mentre per mettere in sicurezza e mitigare gli effetti di ulteriori catastrofi naturali come un terremoto sono necessari almeno 58 miliardi. I danni causati solo dall’ultimo terremoto (Centro Italia) superano i 23 miliardi di euro.

Si tratta di cifre enormi sia per la prevenzione sia per ricostruire dopo il disastro avvenuto, risorse economiche che non possono essere stanziate da una sola Legge di Bilancio.

Quello che preoccupa, però, è che sembra mancare un disegno complessivo per questo tipo di politiche, a partire dalla governance. Seppur con criticità e risorse economiche limitate, #ItaliaSicura e Casa Italia hanno svolto un lavoro importante nel loro breve periodo di attività. Inoltre, sembra che il legislatore nazionale abbia imparato poco dagli eventi sismici degli ultimi 50 anni (Friuli, Campania, Emilia-Romagna, Umbria, Abruzzo, Lazio, Marche). Il nostro Paese ricomincia da capo – in termini di leggi e atti normativi – a ogni terremoto, nonostante le esperienze accumulate e le professionalità disponibili, a partire dagli Uffici Speciali per la Ricostruzione.

Sulla base di questi elementi il Governo dovrebbe rivedere le decisioni di sopprimere le due esperienze (Missione e Dipartimento) dedicate alle politiche di prevenzione. Sarebbe opportuno creare un Dipartimento unico e permanente dedicato non solo alla ricostruzione fisica di un territorio, ma anche al suo nuovo sviluppo sociale, economico e di comunità in seguito all’emergenza. E al contempo, naturalmente, il Governo dovrebbe affiancare il lavoro di una struttura del genere con risorse economiche adeguate e costanti.

[1] Il Dipartimento Casa Italia è stato istituito presso la Presidenza del Consiglio dei ministri con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 3 luglio 2017, in attuazione dell‟articolo 18 – bis, comma 1, del decreto legge 9 febbraio 2017, n. 8, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 aprile 2017, n. 45. Il suo compito è stato quello di sviluppare, ottimizzare ed integrare strumenti destinati alla cura e alla valorizzazione del territorio, delle aree urbane e del patrimonio abitativo.

[2] La pericolosità può essere definita, in relazione ai fenomeni naturali (UNESCO, 1984), come probabilità di occorrenza di un fenomeno potenzialmente pericoloso in un determinato intervallo di tempo e in una certa area.

[3] L’esposizione si riferisce alla maggiore o minore presenza di «enti» esposti al rischio, siano questi persone, beni culturali o edifici di interesse economico. L’esposizione è quindi riferita alla possibilità di subire un danno in termini di vite umane, di beni culturali o una perdita economica.

[4] La vulnerabilità è definita come la predisposizione di ciò che è esposto al rischio, come per esempio una costruzione a essere danneggiato a seguito di un evento.

[5] Nella tabella riepilogativa non sono state considerate le risorse attribuite ai singoli enti locali delle tre zone, relative all’assegnazione degli spazi finanziari di cui all’articolo 1, comma 492, lett. 0a), della legge n. 232 del 2016, per gli investimenti per la ricostruzione, in attuazione del cosiddetto “Patto di solidarietà nazionale verticale”. A titolo informativo si segnala che il D.M. 26 aprile 2017 ha assegnato per l’anno 2017 circa 7 milioni di euro per il complesso degli investimenti dei Comuni dei crateri, mentre il D.M. n. 20970 del 9 febbraio 2018 ha assegnato per l’anno 2018 quasi 24 milioni di euro.

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