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Il bilancio dello Stato e il tabù della partecipazione

Pubblicato l’Open Budget Survey 2021, autorevole Rapporto indipendente sulla trasparenza, l’apertura e il controllo dei bilanci statali in 120 Paesi. Sbilanciamoci! cura il monitoraggio sull’Italia, dove il risultato sulla partecipazione appare, ancora una volta, negativo: bisogna fare molto di più.

La pandemia ha causato in tutto il mondo un drammatico aumento della povertà, delle disuguaglianze e del debito pubblico, scaricando sulle spalle dei gruppi più vulnerabili il peso della crisi economica e sociale. E la guerra in Ucraina, da fine febbraio, sta ulteriormente esacerbando queste dinamiche. Oggi più che mai è quindi fondamentale poter valutare il modo in cui le risorse pubbliche mobilitate nel ciclo del bilancio statale vengono programmate, reperite, allocate ed effettivamente spese.

A fare il punto sulla trasparenza, l’apertura e il controllo dei bilanci in 120 Paesi al mondo ci pensa l’Open Budget Survey 2021, il più importante Rapporto mondiale indipendente in materia, pubblicato dall’International Budget Partnership e redatto ogni due anni grazie al contributo di esperti indipendenti della società civile in ciascuno degli Stati monitorati. Le parole di Anjali Garg, coordinatrice dell’Open Budget Survey, riassumono il significato di questo ponderoso lavoro: «I sistemi di accountability in tema di finanza pubblica sono nel complesso ancora deboli, ma diversi Paesi stanno dimostrando che, dove c’è la volontà politica, migliorare è possibile. Le pratiche di bilancio aperto sono una proposta vincente: rafforzano la fiducia dei cittadini nella capacità dei Governi di mantenere i propri impegni in un momento in cui il debito globale e le disuguaglianze sono ai massimi storici».

Struttura e risultati dell’Open Budget Survey 2021

L’Open Budget Survey, giunto ora all’ottava edizione, si propone di sensibilizzare l’opinione pubblica e le istituzioni sul fatto che la garanzia di bilanci pubblici trasparenti e aperti al controllo e alla partecipazione pubblica sia precondizione essenziale per affrontare sfide urgenti come quelle legate – oltre che a pandemia e guerra – ai cambiamenti climatici, alla povertà, alla corruzione. L’obiettivo è rendere le procedure di bilancio e le istituzioni più responsabili nei confronti della cittadinanza, spingendo chi governa a rispondere alle fondamentali scelte di finanza pubblica che è chiamato a compiere. «Ci auguriamo – prosegue Anjali Garg – che sempre più Paesi siano incoraggiati ad aprire i propri processi di bilancio alla partecipazione e al controllo, in modo da assicurare che le scarse risorse pubbliche raggiungano davvero chi ne ha più bisogno».

Sbilanciamoci! è partner dell’iniziativa sin dal 2010, rispondendo per l’Italia al questionario  composto da 228 domande e compilato in ognuno dei 120 Paesi esaminati dagli esperti indipendenti. Ogni questionario è poi revisionato da un ricercatore anonimo, anch’esso al di fuori delle istituzioni governative, e tutti i governi sono invitati a rivedere e commentare i risultati, in modo tale da assicurare al Rapporto robustezza, autorevolezza e attendibilità. L’Open Budget Survey indaga tre dimensioni cruciali che riguardano il modo in cui i governi si occupano della partita della finanza e dei conti pubblici:

  • La trasparenza, attraverso la valutazione dei livelli di accesso all’informazione su come il governo centrale raccoglie e spende le risorse pubbliche. In particolare, si analizzano la disponibilità online, la tempestività e la completezza di otto documenti chiave del bilancio statale (tra cui, nel caso italiano, il DEF e Legge di Bilancio) sulla base di 109 indicatori di pari peso statistico, assegnando a ciascun Paese un punteggio da 0 a 100.
  • La partecipazione, attraverso la valutazione delle opportunità offerte al pubblico per un significativo coinvolgimento nelle diverse fasi del processo di bilancio. In particolare, sotto la lente d’indagine del Rapporto ci sono l’esecutivo, il parlamento e le istituzioni di controllo indipendenti, come la nostra Corte dei Conti, utilizzando 18 indicatori di pari peso statistico e assegnando a ciascun paese un punteggio da 0 a 100.
  • Il controllo, attraverso la valutazione del ruolo di monitoraggio e supervisione sui conti pubblici che il parlamento e le istituzioni di controllo indipendenti svolgono nel processo di bilancio, sulla base di 18 indicatori di pari peso statistico e una classificazione di ogni Paese su una scala da 0 a 100.

Venendo ai risultati dell’Open Budget Survey 2021 (qui un breve video di presentazione), sono due le note positive da registrare. Innanzitutto, la pandemia non ha portato, contrariamente a quanto ci si sarebbe potuti aspettare, a un peggioramento dei dati sui bilanci pubblici, che permangono sostanzialmente stabili rispetto alla precedente edizione del 2019. Per i 117 Paesi che sono stati valutati in entrambi i Rapporti del 2019 e del 2021, infatti, il punteggio medio globale per la partecipazione è rimasto invariato, quello per la supervisione è diminuito di un punto e quello per la trasparenza è aumentato di un punto.

In secondo luogo, dal 2008 i punteggi sulla trasparenza sono aumentati di oltre il 20%, in virtù dei risultati positivi conseguiti dai Paesi dell’Europa orientale e dell’Asia centrale, dell’Asia orientale, dell’America Latina e dell’Africa sub-sahariana. Nell’Open Budget Survey 2021 emergono poi casi di notevole miglioramento: ad esempio, il Benin ha aumentato la trasparenza di oltre 60 punti, passando da 1/100 nel 2012 a 65/100 nel 2021, mentre la Georgia è ora il Paese che guida questa classifica mondiale, registrando un incremento di oltre 30 punti rispetto al 2008.

Tuttavia, l’Open Budget Survey 2021 attesta la persistenza di una situazione complessiva tutt’altro che rosea, basti pensare che nessun Paese al mondo tra i 120 esaminati raggiunge una soglia di  adeguatezza in tutte e tre le dimensioni della partecipazione, della supervisione e della trasparenza di bilancio prese in esame nel Rapporto (qui le tre classifiche).

In particolare, sul fronte della trasparenza, la media del punteggio globale è pari a 45/100 (lo stesso dell’edizione 2019). Si tratta di un dato molto negativo, dal momento che la sufficienza corrisponde ad un punteggio di 61/100: soltanto il 30% circa dei 120 Paesi monitorati si attestano al di sopra di esso. In altri termini, il 70% dei Paesi non garantisce livelli sufficienti di trasparenza di bilancio. Inoltre, circa un terzo dei principali documenti di bilancio non è reso disponibile al pubblico, e quelli che vengono invece regolarmente pubblicati spesso non contengono informazioni essenziali.

L’Open Budget Survey valuta anche il ruolo di supervisione svolto nel processo di bilancio da Parlamenti e istituzioni di controllo indipendenti. E anche in questo caso i risultati non sono certo buoni: il punteggio medio globale è di 52 su 100. Soltanto 29 dei 120 Paesi esaminati possono contare su Parlamenti che implementano pratiche di controllo adeguate, mentre sono 76 i Paesi che hanno istituzioni di controllo efficaci. Inoltre, in tre Paesi su cinque i governi possono spostare fondi da un’agenzia all’altra senza prima ottenere l’approvazione del legislatore, e due Paesi su tre possono ridurre i fondi stanziati senza previa approvazione: vale a dire che in questi casi i governi agiscono sostanzialmente senza controllo, ignorando la volontà di cittadini e Parlamenti espressa nei bilanci approvati.

Ma è dal fronte della partecipazione che giungono i riscontri peggiori: le richieste e le proposte dei cittadini e della società civile in tutto il mondo per una più ampia e strutturata partecipazione pubblica al processo di bilancio statale, in tutte le fasi del suo ciclo, continuano a essere frustrate. La media del punteggio globale sul livello di partecipazione registrata dall’Open Budget Survey 2021, in linea con l’edizione 2019, è infatti allarmante: 14 su 100. Inoltre, nessun Paese tra i 120 monitorati nel Rapporto 2021 raggiunge un risultato considerato “adeguato” (cioè pari o superiore a 61/100). Tutto ciò significa che non si offrono sufficienti opportunità di partecipazione pubblica al processo di bilancio sia nel permettere alla cittadinanza di avere voce in capitolo sulle decisioni con cui il governo stanzia i fondi pubblici, sia nel consentire agli stessi cittadini di valutare i propri governi in merito all’attuazione effettiva di queste scelte.

Cosa succede in Italia

L’Open Budget Survey 2021 non registra per il nostro Paese significativi scostamenti rispetto all’edizione 2019. Si conferma il buon risultato sul fronte della trasparenza e della supervisione di bilancio, così come il pessimo riscontro sul versante della partecipazione pubblica.

Sono otto, come si è detto, i documenti chiave di bilancio in base alla cui disponibilità, completezza di informazione e tempestività di pubblicazione viene valutata la trasparenza del bilancio statale: il Documento di Economia e Finanza (DEF), la Nota di Aggiornamento al DEF, il Disegno di Legge di Bilancio, la Legge di Bilancio, il Bilancio in Breve, la Trimestrale di Cassa, il Disegno di Legge di Assestamento di Bilancio, la Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato.

Per l’Italia, il punteggio sulla trasparenza è di 75/100 (4 punti in più rispetto all’edizione 2019): un punteggio ben al di sopra sia della media mondiale (45/100) sia della media dei Paesi Ocse (66/100), che porta il nostro Paese al decimo posto – era al diciassettesimo nel 2019 – della classifica generale guidata dalla Georgia (87/100). Nelle raccomandazioni dell’Open Budget Survey ci si concentra sul “Bilancio in Breve”, documento che dovrebbe ordinare e riassumere in modo esaustivo, semplice e intuitivo articolazione, informazioni e dati principali contenuti nella Legge di Bilancio, in modo tale da poter essere compreso e utilizzato da tutti, soprattutto dai non esperti.

In particolare, si invita il governo italiano a rilasciare online il Bilancio in Breve senza ritardi (l’edizione 2021 è stata pubblicata fuori tempo massimo, oltre tre mesi dopo l’uscita della Legge di Bilancio) e a implementare delle procedure di coinvolgimento pubblico che consentano di identificare, raccogliere e infine trasporre nella pubblicazione le richieste di informazione sul bilancio da parte dei cittadini. Inoltre, si raccomanda al Governo di realizzare delle versioni semplificate non solo della Legge di Bilancio, ma anche di altri documenti chiave, a cominciare dal Documento di Economia e Finanza e dal Rendiconto Generale dello Stato.

Infine, si raccomanda di migliorare ulteriormente l’innovativa app “Bilancio Aperto” – lodevole e utilissima iniziativa della Ragioneria Generale dello Stato – aggiungendovi delle spiegazioni-guida che consentano all’utente di inquadrare e contestualizzare in modo agevole le informazioni sul bilancio desiderate.

Per quanto riguarda invece la dimensione del controllo e della supervisione istituzionale nel processo di bilancio, l’Italia fa registrare nell’Open Budget Survey 2021 un punteggio di 78 su 100, quattro punti in meno rispetto all’edizione 2019, che vale il quattordicesimo posto nella classifica mondiale capeggiata dalla Germania con 91/100. Sia il controllo da parte della Corte dei Conti sia quello del parlamento sono giudicati “adeguati”, e questo vale per tutto il ciclo di bilancio, tanto per la fase di formulazione quanto per quella di implementazione.

Nel Rapporto 2021 si chiede tuttavia al Governo di presentare alle Camere il Disegno di Legge di Bilancio almeno due mesi prima dell’inizio del nuovo anno finanziario. Inoltre, si raccomanda al Parlamento di mettere in campo procedure per esaminare in modo sistematico e continuativo l’implementazione del bilancio pubblicando online i risultati di questo lavoro. Mentre la Corte dei Conti è invitata a sottoporre le proprie Relazioni sul Rendiconto alla valutazione di un’agenzia indipendente.

Ma è il riscontro sulla partecipazione nel processo di bilancio italiano a destare preoccupazione. Il nostro punteggio nel Rapporto 2021 è di 11 su 100 (stesso risultato dell’edizione 2019), al di sotto della media mondiale (14/100) e molto inferiore sia alla media dei Paesi Ocse (22/100) sia al dato di Regno Unito (59/100), Corea del Sud (54/100) e Nuova Zelanda (48/100), che occupano i primi tre posti della classifica.

Sono molte le deficienze a cui porre rimedio e le istituzioni che dovrebbero provvedere a farlo, come si evidenzia nelle raccomandazioni dell’Open Budget Survey. In particolare, il Ministero dell’Economia e delle Finanze è chiamato a sperimentare procedure-pilota volte al coinvolgimento dei cittadini nelle fasi di formulazione del bilancio e di monitoraggio della sua implementazione, favorendo in primo luogo la partecipazione attiva – sia diretta, sia tramite le organizzazioni e le reti della società civile – dei gruppi e delle comunità più vulnerabili e sotto-rappresentate.

Il Parlamento dovrebbe avviare inoltre iniziative per consentire ai cittadini e alle organizzazioni sociali di essere coinvolte tanto nelle audizioni parlamentari sulla Legge di Bilancio, prima della sua definitiva approvazione, quanto nelle audizioni sul Rendiconto dello Stato. Infine, la Corte dei Conti dovrebbe mettere in cantiere procedure formali per far sì che il pubblico possa partecipare allo sviluppo del suo programma e delle sue iniziative di monitoraggio dei conti pubblici e del bilancio statale.

La mancanza di adeguati spazi e procedure che consentano l’interlocuzione tra i cittadini e le organizzazioni sociali da un lato, e le istituzioni e le forze parlamentari e di governo dall’altro, rappresenta una lacuna da colmare in fretta. Nel frattempo, la partecipazione pubblica alle scelte e ai processi del ciclo di bilancio dello Stato rimane un tabù ancora da sfatare per il nostro Paese.

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