Affidamenti senza gara, super-commissari, grandi opere, revisione delle procedure di valutazione d’impatto, meno trasparenza e partecipazione. Sono alcune misure della bozza del Dl Semplificazioni approvato “salvo intese” in CDM. Ma non è togliendo le regole che il sistema funziona meglio.
La ricetta è sempre la stessa: saltare le regole per fare presto investimenti pubblici. A ben poco serve dimostrare che questo non ha mai funzionato, se non per gli arresti a posteriori dovuti alla corruzione, all’aumento dei costi e alla pessima qualità dei progetti. Invece di puntare a consolidare un sistema a regime trasparente, concorrente, che premi le imprese e i progetti di qualità, che semplifichi e riduca le migliaia di stazioni appaltanti: sono queste le semplificazioni di cui avremmo urgente bisogno.
Dopo Legge Obiettivo e Sblocca Italia, nel 2019 era stato approvato lo Sblocca Cantieri dalla coalizione Lega-Cinquestelle del primo governo Conte, con l’aumento della trattativa privata, del subappalto, commissari straordinari, niente centrale di committenza per gli appalti. Misure che adesso il DL Semplificazioni proroga fino al 31 dicembre 2021 in assoluta continuità.
Poi è arrivato il “modello Genova” della ricostruzione, non replicabile come sostenuto anche dalla ministra Paola De Micheli e dall’Ance-Associazione nazionale costruttori edili. Un caso straordinario e giustificato di eccezioni che se venisse esteso annienterebbe il Codice Appalti, il mercato di lavori, servizi e forniture e la concorrenza tra imprese. Un modello che il leader della Lega Matteo Salvini ha chiesto da tempo con la sospensione totale del Codice Appalti.
Approvato “salvo intese” in Consiglio dei ministri il 7 luglio dal governo giallo-rosso, è arrivato il DL Semplificazioni del presidente del Consiglio Giuseppe Conte, come risposta alla pesante crisi economica e occupazionale dovuta alla pandemia Covid-19. Si tratta di circa 50 articoli in bozza, non essendo il testo pubblicato in Gazzetta ufficiale, che interviene su: contratti pubblici, semplificazioni per edilizia privata e rigenerazione urbana, responsabilità dei funzionari della Pubblica Amministrazione con la riforma del danno erariale e abuso d’ufficio; semplificazione del procedimento amministrativo; semplificazioni per gli interventi green, corsia veloce per interventi di digitalizzazione e banda larga; procedura semplificata della Valutazione di Impatto Ambientale (VIA), semplificazioni del sistema universitario. Prevede anche diversi articoli utili di accelerazione per l’accesso digitale ai servizi della PA.
La bozza è il risultato del confronto tra due inediti schieramenti dentro la maggioranza sulle questioni più calde: da un lato Italia Viva e Movimento 5 Stelle per la sospensione del Codice Appalti e la massima deregolamentazione, dall’altro Pd e Leu che hanno chiesto regole e uso limitato dei commissari. Il primo esito del confronto è stato lo stralcio delle norme per i condoni mascherati, l’introduzione di un numero maggiore di imprese da invitare nelle procedure ristrette sottosoglia, limiti di applicazione alle procedure straordinarie negli appalti sopra 5,2 milioni senza gara.
Il DL Semplificazioni resta comunque un provvedimento in cui la deroga diventa la regola e che non affronta la semplificazione delle migliaia di stazioni appaltanti, la vera necessità. Seguiremo il confronto nell’iter parlamentare di conversione del decreto legge e vedremo che cosa produrrà: c’è di che essere preoccupati guardando i numeri e le proposte maggioritarie delle forze politiche.
Affidamenti senza gara e super-commissari per le grandi opere
Nel testo in bozza del DL Semplificazioni viene prevista per un anno, di fatto, la sospensione del Codice degli Appalti con la cancellazione delle gare:
- innalzando a 150.000 euro (dai 40.000 attuali) l’affidamento diretto di lavori e servizi;
- portando da 1 a 5,25 milioni di euro la soglia entro cui procedere con procedura a inviti per lavori, quindi ampliando di cinque volte la discrezionalità, senza gare aperte;
- ampliando sopra la soglia di 5,2 milioni di euro i casi di procedura ristretta a inviti senza gara aperta (per ospedali, strade, ferrovie, dighe e forse anche altro).
Un altro nodo riguarda l’elenco delle infrastrutture strategiche da realizzare sulla base del “modello Genova”, che Italia Viva e 5 Stelle vorrebbero applicare con superpoteri a tutte le grandi opere da approvare contestualmente. Avrebbe prevalso un’ipotesi di mediazione della ministra De Micheli con un elenco di 50 opere da commissariare, pescate all’interno dell’Allegato Infrastrutture di 130 maxiopere denominate #Italiaveloce.
Indebolire la Valutazione di Impatto Ambientale e la partecipazione
È grave il vulnus della bozza del Dl Semplificazioni che considera la Valutazione di Impatto Ambientale e i pareri delle Sovrintendenze come veti troppo forti per le autorizzazioni per un’opera pubblica, nonostante il fatto che Costituzione e direttive Ue impongano tutele e processi di partecipazione pubblica. Nella relazione illustrativa si arriva a scrivere che “L’attuale normativa prevede tempi lunghi… che possono arrivare a toccare punte estreme di 10 anni”: un’affermazione destituita di fondamento. Basti richiamare la relazione della Commissione nazionale VIA sulla sua attività 2011-2015 per riscontrare che nel periodo indicato sono state conclusi ben 1.279 procedimenti di VIA (tra VIA ordinaria e speciale), il che vuol dire oltre 300 l’anno, nella quasi totalità positivi.
Secondo la bozza del decreto legge, alle autorità competenti per la VIA e per i pareri paesaggistici verranno ridotti i termini per i pareri, potenziato il potere sostitutivo in caso di “inerzia” e si potrà svolgere in parallelo la VIA e relativa Conferenza di servizi (da notare che spesso ha già funzionato così). Si dimezzano inoltre i tempi di partecipazione del pubblico, che passano da 60 a 30 giorni per analizzare e scrivere osservazioni su progetti. Altra novità è la proposta di creare una procedura speciale accelerata (fast-track) dedicata alle procedure VIA delle opere ricomprese nel Piano nazionale integrato per l’energia e il clima (PNIEC). Tali procedure sarebbero affidate all’istruttoria di una Commissione speciale composta da dipendenti di istituzioni pubbliche.
È indubbio che attuare la riconversione green è urgente, ma ci sono pericoli e trappole in questa proposta. Primo, dentro al PNIEC vi sono molti obiettivi ma non progetti; secondo, diverse strategie del PNIEC sono discutibili, con progetti correlati al gas o ai biocarburanti non avanzati; terzo, in generale anche i progetti per la decarbonizzazione devono superare una positiva valutazione di impatto ambientale. Solo per fare un esempio, si pensi al progetto ENI per Ravenna, che prevede un grande centro mondiale di cattura e stoccaggio di anidride carbonica (CCS), su cui sono state poste serie osservazioni critiche da autorevoli esperti come il prof. Vincenzo Balzani. Un progetto che potrebbe vedere applicata questa procedura di VIA semplificata.
Diversi articoli puntano a semplificare le procedure per siti da bonificare, per opere contro il dissesto idrogeologico, per adeguamento di impianti per energie rinnovabili, per adeguamento e messa in sicurezza di reti di trasporto esistenti, per l’istallazione delle stazioni di ricarica elettriche, per la manutenzione straordinaria delle foreste: in ogni caso andrà verificato il testo per comprenderne utilità, impatto e portata.
Il Piano Colao suggerisce le norme chiave del DL Semplificazioni
Il Rapporto presentato al presidente del Consiglio dal “Comitato di esperti in materia economica e sociale” presieduto da Vittorio Colao per le “Iniziative per il rilancio Italia 2020-2022” (il cosiddetto “Piano Colao”) suggerisce molte delle principali misure e innovazioni contenute nel DL Semplificazioni. Il Piano e le relative Schede puntano al rilancio dell’Italia secondo tre assi: digitalizzazione e innovazione di processi, prodotti e servizi; rivoluzione verde per proteggere il capitale naturale del Paese; parità di genere e inclusione per promuovere uguaglianza e opportunità per donne, giovani, persone con disabilità, classi e territori svantaggiati. L’obiettivo è un’Italia più forte, resiliente ed equa: senza dubbio obiettivi importanti e condivisibili.
Ma quando dagli obiettivi generali si passa alla declinazione in strategia e azioni, come si può verificare nei sei assi d’intervento delle schede di lavoro, la rivoluzione verde si indebolisce, mentre le proposte per infrastrutture e appalti sono pessime. E spesso le ritroviamo in modo identico nel DL Semplificazioni.
Così, nelle Schede della sezione “Infrastrutture e Ambiente”, si propone tra le altre cose di: realizzare infrastrutture strategiche con legge speciale, con apposita unità presso la presidenza del Consiglio; rivedere il Codice Appalti attuale fino alla sua abrogazione; applicare direttamente le direttive europee; sostituire i pareri delle autorità competenti con strutture tecniche; estendere la DIA in modo massiccio; estendere semplificazioni e silenzio assenso anche a “aree oggi escluse (salute, ambiente, paesaggio, territorio)” (si vedano le schede 21-22-23). Sembra davvero di rivedere la vecchia Legge Obiettivo 2001 del governo Berlusconi, che non ha mai funzionato ma che viene riproposta senza nemmeno una valutazione sui risultati reali.
Infine, nella Scheda 24 “Investimenti concessioni” si propone di “negoziare una estensione delle concessioni equilibrata e condizionata a investimenti”, citando come esempio i settori delle autostrade, gas, geotermico, idroelettrico. Da non credere il fatto che nel 2020, a quasi trent’anni dalla Direttiva 93/37 che imponeva gare d’appalto in tutti i settori, si insista ancora nella proroga delle concessioni in essere, mai sono state sottoposte a gara in Italia.
Proposte concrete per realizzare gli investimenti che servono al Paese
Ci ha pensato ANAC, l’autorità anticorruzione, nella sua relazione annuale al Parlamento presentata il 2 luglio scorso a mettere in guardia dalle semplificazioni che aiutano corruzione. “Per superare la crisi, sembrano riaffacciarsi in questi giorni ipotesi rischiose come quelle di un largo utilizzo dei ‘super-commissari’, del ‘modello Genova’ per alcuni appalti sopra soglia, con amplissime deroghe (ad accezione delle norme penali e di quelle antimafia), e l’affidamento diretto fino a 150.000 euro senza alcuna consultazione degli operatori economici. Ben vengano tutte le semplificazioni necessarie, ma non è togliendo le regole che il sistema funziona meglio; al contrario, le deroghe indiscriminate creano confusione, i RUP e le imprese non hanno punti di riferimento e si rischia di favorire la corruzione e la paralisi amministrativa”, ha dichiarato il presidente ANAC Francesco Merloni. Il quale, a conclusione del suo intervento, ha illustrato le proposte per semplificare e dimezzare i tempi che già l’attuale Codice del 2016 prevede: basta attuarle.
Dal DL Semplificazioni e dal governo non vengono affrontate peraltro tre questioni fondamentali per il sistema Italia: la semplificazione delle stazioni appaltanti, la pessima qualità dei progetti presentati, le lunghe liste di grandi opere da realizzare di cui non viene dimostrata l’utilità, senza una strategia coerente per i servizi ai cittadini, la decarbonizzazione dell’economia e dei trasporti. Non abbiamo un piano aggiornato dei Trasporti e della Logistica, fermo al 2001, che parli di città, innovazione digitale, decarbonizzazione, elettrificazione, servizi di mobilita in sharing, mobilità attiva. Nel campo della rete stradale e autostradale, dopo il crollo del ponte Morandi, abbiamo compreso che priorità e risorse vanno dedicate alla manutenzione e adeguamento del patrimonio esistente, piuttosto che a nuove reti che alimentano traffico stradale e consumo di suolo.
La ministra De Micheli ha annunciato il Piano #ItaliaVeloce come allegato Infrastrutture al Programma Nazionale di Riforma, la cui bozza prevede ancora troppe nuove autostrade (Roma-Latina, autostrada regionale Cispadana, bretella Campogalliano-Sassuolo, Pedemontana veneta e lombarda, completamento Quadrilatero Umbria Marche, potenziamenti e quarte corsie di autostrade esistenti), mentre risorse e progetti per adeguamenti e manutenzione della viabilità esistente sembrano scarsi rispetto al deficit riconosciuto.
Legambiente, ASVIS e WWF Italia hanno presentato da tempo strategie e liste per investimenti utili al futuro del Paese e dei territori, da realizzare secondo le procedure semplificate, dai tempi certi e ridotti, che già il Codice Appalti consente di utilizzare per sostenere subito la ripartenza del Paese in modo trasparente e concorrente, per dare occupazione e lavoro. Partiamo da tutto questo, sfruttando le risorse europee e il Recovery Fund Next Generation UE, per costruire in modo partecipato un Piano italiano di investimenti green utile al futuro del Belpaese.
