Pubblicato l’Open Budget Survey 2019, importante Rapporto mondiale indipendente sulla trasparenza, l’apertura e il controllo dei bilanci statali di 117 Paesi. In Italia, si conferma pessimo il dato sulla partecipazione pubblica. I governi devono fare molto di più.
Oltre 240mila vittime in 185 Paesi colpiti dalla pandemia, mezzo miliardo di nuovi poveri e duecento milioni di disoccupati, la più grave recessione globale dalla Grande Depressione del 1929, con un arretramento del Pil mondiale stimato ad oggi in almeno 3 punti percentuali nel 2020. Sono solo alcuni dati, destinati ad aggravarsi con il suo persistere, sul Covid-19 e le sue conseguenze. Per fronteggiare questa crisi epocale i governi di tutto il mondo stanno stanziando enormi risorse economiche. Ma in che modo si sta decidendo dove reperire e dove allocare queste risorse? E come saranno effettivamente spese?
L’operare in una situazione di emergenza e incertezza può ben essere l’occasione per trascurare la trasparenza di fondamentali informazioni sul bilancio e la spesa pubblica; e al contempo per prendere scorciatoie decisioniste (se non autoritarie) con cui, in nome della rapidità e dell’efficacia dell’azione di governo, si scavalcano le forme e le procedure di partecipazione e controllo da parte di cittadini, società civile e istituzioni deputate, con buona pace della responsabilità pubblica e dell’accountability dei governanti. Ne sappiamo qualcosa in Italia, con il continuo ricorso a una decretazione di urgenza sulle materie economiche e finanziarie tramite Decreti del Presidente del Consiglio (Dpcm), che di fatto svuota il parlamento dei propri poteri e prerogative.
È questo l’allarme lanciato dall’Open Budget Survey 2019, il più importante Rapporto mondiale indipendente sui bilanci statali pubblicato lo scorso 30 aprile. Sono le parole di Warren Krafchik, direttore esecutivo dell’organizzazione che cura il Rapporto – l’International Budget Partnership – a chiarire il punto: «Il ruolo dei bilanci statali è di cruciale importanza nella risposta al virus. Sosteniamo fortemente un’azione decisa da parte dei governi centrali e crediamo che i rispettivi leader debbano prestare particolare attenzione ai bisogni e alle domande delle persone in povertà, che sono quelle maggiormente vulnerabili rispetto agli impatti devastanti del Covid-19 sotto il profilo economico e della salute.»
«Per affrontare queste sfide senza precedenti – prosegue Krafchik – i governi sono chiamati in fretta a riformulare le priorità e a riformare le politiche fiscali e di spesa pubblica. Ma tutto ciò può rappresentare una facile tentazione per evitare di informare e coinvolgere il pubblico nelle scelte e nelle decisioni da intraprendere. Se è vero che la crisi richiede un’azione veloce e incisiva, nondimeno occorrono onestà, trasparenza, partecipazione, e in definitiva, fiducia pubblica.»
L’Open Budget Survey è redatto ogni due anni da esponenti indipendenti della società civile esperti di finanza pubblica, che valutano appunto in modo rigoroso i livelli di trasparenza, controllo e partecipazione nei processi di formazione, approvazione e rendicontazione di bilancio dello Stato in 117 Paesi mondiali.
Il Rapporto, giunto ora alla settima edizione, si propone di sensibilizzare l’opinione pubblica e le istituzioni sul fatto che la garanzia di bilanci pubblici trasparenti sia precondizione essenziale per affrontare sfide urgenti come quelle legate – oltre che alla pandemia – ai cambiamenti climatici, all’aumento della povertà e delle disuguaglianze e alla corruzione. In particolare, l’obiettivo è rendere le procedure di bilancio più aperte e le istituzioni più responsabili nei confronti della cittadinanza, evitando che chi governa non risponda delle fondamentali scelte di bilancio che è chiamato a compiere.
La Campagna Sbilanciamoci!, alla luce della ventennale esperienza maturata con la pubblicazione della sua “Controfinanziaria”, è partner dell’iniziativa sin dal 2010, rispondendo per l’Italia al dettagliato questionario di indagine compilato in ognuno dei 117 Paesi esaminati dagli esperti indipendenti. Ogni questionario è poi revisionato da un esperto anonimo, anch’esso al di fuori delle istituzioni governative, e tutti i governi sono invitati a rivedere e commentare i risultati, in modo tale da assicurare al Rapporto robustezza, autorevolezza e attendibilità scientifica (la descrizione della metodologia alla base del Rapporto è disponibile qui).
L’apertura dei bilanci statali nel mondo
L’Open Budget Survey è composto da 145 indicatori volti a indagare, come si è accennato, tre dimensioni cruciali che riguardano il modo in cui i governi si occupano della partita della finanza e dei conti pubblici:
- La trasparenza, attraverso la valutazione dei livelli di accesso all’informazione su come il governo centrale raccoglie e spende le risorse pubbliche. In particolare, si analizzano la disponibilità online, la tempestività e la completezza di otto documenti chiave del bilancio statale (nel caso italiano: Documento di Economia e Finanza, Nota di Aggiornamento al DEF, Disegno di Legge di Bilancio, Legge di Bilancio, Bilancio in Breve, Trimestrale di Cassa, Disegno di Legge di Assestamento di Bilancio, Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato) sulla base di 109 indicatori di pari peso statistico, assegnando a ciascun Paese un punteggio da 0 a 100.
- La partecipazione, attraverso la valutazione delle opportunità offerte al pubblico per un significativo coinvolgimento nelle diverse fasi del processo di bilancio. In particolare, si esaminano le pratiche dell’esecutivo, del parlamento e delle istituzioni di controllo indipendenti (come la nostra Corte dei Conti) utilizzando 18 indicatori di pari peso statistico e assegnando a ciascun paese un punteggio da 0 a 100.
- Il controllo, attraverso la valutazione del ruolo di monitoraggio e supervisione che il parlamento e le istituzioni di controllo indipendenti svolgono nel processo di bilancio – sulla base di 18 indicatori di pari peso statistico – e la conseguente classificazione di ogni paese su una scala da 0 a 100.
Non sono buone le notizie che arrivano dal Rapporto 2019. In primo luogo, sul fronte della trasparenza, nonostante vi sia nel complesso un lieve miglioramento rispetto ai risultati dell’edizione 2017, la media del punteggio globale – espressa attraverso l’indicatore sintetico dell’Open Budget Index – è pari a 45/100 (era di 42/100 nel 2017). Si tratta di un dato davvero scoraggiante, dal momento che la soglia della sufficienza corrisponde a 61/100: soltanto 31 tra i 117 Paesi monitorati si attestano al di sopra di essa.
Detto altrimenti, il 75% dei Paesi sono inadeguati. I governi comunicano poco e male i dati e le informazioni su conti e spesa pubblica, ad esempio non pubblicando dati fondamentali: un terzo degli otto documenti chiave sul bilancio sopra richiamati non sono affatto resi disponibili al pubblico. Inoltre, mentre i governi forniscono maggiori informazioni nelle fasi di formulazione e approvazione del bilancio dello Stato, sono molto meno inclini a farlo nella fase – pur altrettanto decisiva – di implementazione, inficiando così la possibilità di controllo sull’effettiva allocazione della spesa.
L’Open Budget Survey valuta, insieme alla trasparenza, anche l’adeguatezza del ruolo di sorveglianza svolto nel processo di bilancio da Parlamenti e istituzioni di controllo indipendenti. 71 Paesi sui 117 analizzati nel Rapporto raggiungono un punteggio di sufficienza per quanto riguarda queste ultime, mentre 34 rivelano un’azione adeguata di controllo da parte delle assemblee legislative. Gli Stati che possono vantare punteggi adeguati su entrambi i fronti del controllo da parte delle assemblee legislative e delle istituzioni indipendenti sono in totale soltanto 30. I casi e gli esempi di inadeguatezza sono molti e riguardano principalmente il carente – o del tutto assente – monitoraggio dei Rendiconti di bilancio e delle effettive ripartizioni di spesa del governo tra i Ministeri rispetto a quelle previste nella fase di formulazione e approvazione di bilancio.
Ma è dal fronte della partecipazione che giungono i risultati peggiori: le richieste e le proposte dei cittadini e della società civile in tutto il mondo per una più ampia e strutturata partecipazione pubblica al processo di bilancio statale, in tutte le fasi del suo ciclo, continuano a essere frustrate. Nella stragrande maggioranza dei Paesi considerati nel Rapporto non si offrono sufficienti opportunità di partecipazione pubblica al processo di bilancio, sia nel permettere alla cittadinanza di avere voce in capitolo sulle decisioni con cui il governo stanzia i fondi pubblici, sia nel consentire agli stessi cittadini di valutare i propri governi in merito all’attuazione effettiva di queste scelte.
Così, la media del punteggio globale sul livello di partecipazione registrata dall’Open Budget Survey 2019, in linea con l’edizione 2017, è allarmante: 14 su 100. Solo 2 Paesi tra i 117 indagati nel Rapporto 2019 raggiungono un risultato adeguato (cioè pari o superiore a 61/100), Regno Unito e Corea del Sud, mentre ben 113 Stati conseguono un punteggio pari o inferiore a 41/100. Questo significa che anche quei governi che pubblicano informazioni giudicate sufficienti per consentire un dibattito pubblico informato sulle politiche di bilancio – e che quindi si comportano bene dal punto di vista della trasparenza –, forniscono poco o nessuno spazio in cui tale dibattito può di fatto avvenire grazie a un dialogo e un’interlocuzione diretta tra governo e cittadini.
Inoltre, anche là dove esistono alcune opportunità di partecipazione, solo pochissimi governi adottano misure concrete per coinvolgere nelle scelte di bilancio le persone che vivono in povertà e altri gruppi sottorappresentati, escludendo così proprio coloro i quali hanno più probabilità di subire conseguenze negative dalla formulazione e l’implementazione di bilanci statali iniqui (una questione che, come vedremo, riguarda molto da vicino il nostro Paese).
L’Open Budget Survey si chiude con una Global Call to Action, siglata in primo luogo dalle decine di organizzazioni della società civile che hanno contribuito alla realizzazione del Rapporto, con cui si chiede ai governi di impegnarsi entro i prossimi cinque anni a conseguire sostanziali miglioramenti sul fronte della trasparenza, del controllo e della partecipazione nel processo di bilancio.
In particolare, i quattro macro-obiettivi fissati nella Call to Action (e ulteriormente declinati in risultati e target specifici) sono: (i) pubblicare in modo tempestivo e accessibile a tutti le informazioni su come vengono reperite, assegnate e spese le risorse pubbliche; (ii) creare opportunità di partecipazione nel processo di bilancio per tutte le persone, in particolare quelle appartenenti a comunità e gruppi sotto-rappresentati; (iii) rafforzare il monitoraggio e la supervisione nella fase di implementazione di bilancio da parte delle istituzioni indipendenti; (iv) sostenere, là dove sono stati ottenuti, i miglioramenti in termini di apertura dei bilanci statali, proteggendoli dai cambiamenti delle maggioranze e degli equilibri politici.
I risultati dell’Italia
L’Open Budget Survey 2019 non registra per il nostro Paese significativi scostamenti rispetto all’edizione 2017. Si conferma il risultato soddisfacente sul fronte della trasparenza e del controllo di bilancio, così come il pessimo riscontro sul versante della partecipazione pubblica.
Sono otto, come si è detto, i documenti chiave di bilancio in base alla cui disponibilità, completezza di informazione e tempestività di pubblicazione viene valutata la trasparenza del bilancio statale: il Documento di Economia e Finanza (DEF), la Nota di Aggiornamento al DEF, il Disegno di Legge di Bilancio, la Legge di Bilancio, il Bilancio in Breve, la Trimestrale di Cassa, il Disegno di Legge di Assestamento di Bilancio, la Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato.
Per l’Italia, il punteggio sulla trasparenza è pari a 71/100 (due punti in meno rispetto al 2017): un punteggio ben al di sopra della media mondiale (45/100), perfettamente in linea con la media dei Paesi Ocse, inferiore rispetto a quello di altri Stati, a cominciare da Nuova Zelanda e Sud Africa che guidano la classifica mondiale della trasparenza con 87 punti su 100.
Nelle raccomandazioni dell’Open Budget Survey si chiede al governo italiano di pubblicare in modo tempestivo le Trimestrali di Cassa, cosa che non è sempre avvenuta nel corso del 2019. Ma soprattutto ci si concentra sul Bilancio in Breve, uno strumento importante che dovrebbe riassumere in modo semplice, agile ed efficace le informazioni e i dati chiave della Legge di Bilancio annuale e favorire quindi la sensibilizzazione, il dibattito e la partecipazione pubblica.
Il punteggio di questo specifico indicatore è del tutto insoddisfacente (33/100), e si invita pertanto il governo a: (i) incrementare la diffusione e circolazione del documento; (ii) implementare procedure di coinvolgimento pubblico che portino a identificare le informazioni rilevanti da includere nel documento in base ai requisiti e criteri forniti dai cittadini stessi; (iii) pubblicare il Bilancio in Breve non solo per la Legge di Bilancio, ma anche per gli altri fondamentali documenti (ad esempio il DEF o il Rendiconto).
Per quanto riguarda invece la dimensione del controllo e della supervisione istituzionale nel processo di bilancio, l’Italia fa registrare un punteggio di 82 su 100 (78/100 nell’edizione 2017). Sia il controllo da parte della Corte dei Conti sia quello del parlamento sono giudicati dal Rapporto 2019 “adeguati”, e questo vale per tutto il ciclo di bilancio, tanto per la fase di formulazione quanto per quella di implementazione.
Nell’Open Budget Survey 2019 si raccomanda tuttavia al parlamento di mettere in campo procedure per esaminare in modo sistematico e continuativo l’implementazione del bilancio pubblicando online i risultati di questo lavoro. Mentre la Corte dei Conti è invitata a sottoporre le proprie Relazioni sul Rendiconto alla valutazione di un’agenzia indipendente (esprimiamo qualche perplessità su questo punto).
Ma è il dato sulla partecipazione nel processo di bilancio italiano a destare forte preoccupazione. Il nostro punteggio nel Rapporto 2019 è di 11 su 100 (7/100 nel 2017), al di sotto della media mondiale (14/11) e molto inferiore sia della media dei Paesi Ocse (27/100) sia del risultato di Regno Unito e Corea del Sud, che guidano appaiate la classifica mondiale della partecipazione con 61/100.
Sono molte le deficienze a cui porre rimedio e le istituzioni che dovrebbero provvedere a farlo, come si evidenzia nelle raccomandazioni dell’Open Budget Survey 2019. In particolare, il Ministero dell’Economia e delle Finanze è chiamato a sperimentare procedure-pilota volte al coinvolgimento dei cittadini nelle fasi di formulazione del bilancio e di monitoraggio della sua implementazione, favorendo in primo luogo la partecipazione attiva – sia diretta, sia tramite le organizzazioni e le reti della società civile – dei gruppi e delle comunità più vulnerabili e sotto-rappresentate.
Il Parlamento dovrebbe avviare inoltre iniziative per consentire ai cittadini e alle organizzazioni sociali di essere coinvolte tanto nelle audizioni parlamentari sulla Legge di Bilancio, prima della sua definitiva approvazione, quanto nelle audizioni sul Rendiconto dello Stato. Infine, la Corte dei Conti dovrebbe mettere in cantiere procedure formali per far sì che il pubblico possa partecipare allo sviluppo del suo programma e delle sue iniziative di monitoraggio dei conti pubblici e del bilancio statale.
La mancanza di adeguati spazi partecipazione pubblica nel processo di bilancio che consentano l’interlocuzione tra i cittadini e le organizzazioni sociali da un lato, e le istituzioni e le forze parlamentari e di governo dall’altro, rappresenta una grave lacuna da colmare in fretta. A maggior ragione oggi, di fronte agli effetti devastanti della pandemia di Covid-19 e alle aumentate necessità di trasparenza, controllo e confronto allargato sul modo in cui le risorse pubbliche vengono reperite, stanziate, allocate ed effettivamente spese.
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