Bilanci aperti/ Affrontare il nodo della trasparenza del bilancio dello Stato significa fare i conti con la sua natura, fatta per gran parte da grandezze incerte. Rompendo il monopolio informativo degli organismi che rientrano nella sfera dell’esecutivo.
Perseguire effettivamente la trasparenza del bilancio pubblico richiede di non trascurare il fatto che in buona parte esso è composto da grandezze incerte. Di questo aspetto vi è scarsa consapevolezza nell’opinione pubblica e nei media. Spesso la discussione del bilancio trascura il fatto che il suo oggetto di interesse, almeno a partire dalla seconda metà del secolo scorso, ha mutato profondamente natura.
Nel corso del XX secolo si è passati da un bilancio approssimativamente certo e controllabile (in cui le voci di spesa più importanti erano la difesa e i lavori pubblici mentre, tra le entrate, prevalevano imposte di natura reale, come quelle catastali, con un gettito relativamente certo e dazi doganali) a un bilancio che risente in misura accentuata dell’influenza delle condizioni economiche, demografiche e sociali sulle voci di entrata e di spesa.
Voci di spesa che diventano sempre meno prevedibili, poiché dipendono dalla dinamica demografica (ad esempio, pensioni, sanità e istruzione), dall’andamento dell’economia (ad esempio, i sussidi di disoccupazione) e dalla domanda individuale di servizi da parte dei cittadini. Dal lato delle entrate, gettiti che dipendono dall’andamento congiunturale delle basi imponibili e dalla disponibilità all’adempimento volontario di un gran numero di contribuenti.
Per inciso, questa evoluzione è alla base della perdita di efficacia del vincolo costituzionale dell’articolo 81 rispetto alle intenzioni originarie, che prefiguravano un tendenziale pareggio complessivo del bilancio conseguito attraverso l’imposizione di un vincolo di pareggio al margine, riferito alle innovazioni legislative (il vecchio quarto comma: “Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”).
La sostanziale equivalenza tra pareggio al margine e pareggio complessivo è valida se il bilancio è certo e prevedibile, non più se il bilancio dipende da variabili e comportamenti non controllabili. Una divergenza che si è accentuata negli anni ’70 e ’80 del Novecento, contrassegnati da rapide trasformazioni, elevata inflazione e profondi squilibri. Tutto ciò spiega risultati anche molto diversi rispetto alle previsioni e agli obiettivi di finanza pubblica ed è alla base delle riforme del processo di bilancio concentrate in quei due decenni.
La questione dell’incertezza che circonda la relazione tra bilancio ed economia si è riproposta con particolare intensità negli anni della Grande recessione. L’evidenza empirica (risultati di finanza pubblica molto diversi dalle previsioni di consenso) ha portato a rivedere le convinzioni che si erano affermate nei decenni precedenti sulla dimensione dell’effetto che misure di aumento delle imposte e di taglio delle spese hanno sul livello di attività economica e, come effetto di retroazione, sulle stesse grandezze di bilancio. Si è così affermato il punto di vista secondo cui i moltiplicatori fiscali (appunto, l’effetto di variazioni della spesa e delle imposte sul prodotto nazionale) sono più elevati del normale in fasi di recessione e con tassi di interessi nominali vicini a zero.
Che significato assume la “trasparenza del bilancio” in un contesto come quello delineato? Certamente richiede che siano noti i modelli di previsione utilizzati e le ipotesi adottate. Ma ciò non è sufficiente. Occorre, per quanto è possibile, garantire che le stime ufficiali siano “prudenti”. Previsioni ottimistiche sull’andamento futuro dell’economia implicano previsioni ottimistiche sull’andamento dei gettiti fiscali e quindi spazi di manovra eccessivi per nuove misure di aumento delle spese o di riduzione delle imposte.
Analogamente, stime ottimistiche dell’effetto che particolari misure di bilancio (ad esempio, una riduzione delle imposte) avranno sull’economia portano a una sottovalutazione del costo di quelle misure e, quindi, di nuovo a una proiezione distorta della dinamica futura del saldo di bilancio.
Come evitare un sistematico ottimismo nella stima di grandezze per loro natura incerte? L’unico modo è mettere le stime ufficiali a confronto con quelle effettuate da organismi indipendenti. Il principio è quello della peer review. Non si tratta di evitare che le stime siano “sbagliate” – in un mondo incerto non vi è modo di ottenere questo risultato – bensì di fare in modo che la previsione (o la stima) ufficiale non sia sistematicamente diversa da quella ottenuta da un previsore esterno che dispone delle stesse informazioni.
Questo ruolo è svolto in molti ordinamenti dalle istituzioni fiscali indipendenti. Esempi di lungo corso sono il CPB (Central Plan Bureau) olandese istituito nel 1945, e il CBO (Congressional Budget Office) americano nel 1975. Nell’ultimo decennio istituzioni fiscali indipendenti sono nate in molti paesi: in Italia nel 2014 è stato istituito l’UPB (Ufficio Parlamentare di Bilancio), che tra i suoi compiti ha la validazione delle previsioni macroeconomiche ufficiali, la valutazione del quadro di finanza pubblica e degli effetti dei principali provvedimenti.
La trasparenza di un bilancio composto per larga parte da grandezze soggette a incertezza richiede la rottura del monopolio informativo degli organismi che rientrano nella sfera dell’esecutivo. Istituzioni fiscali indipendenti sono lo strumento designato ad aprire la “scatola nera” del bilancio, a rendere questa informazione disponibile all’opinione pubblica e a migliorare la possibilità di partecipare in modo informato al processo di formazione del bilancio.
* Presidente dell’Ufficio Parlamentare di Bilancio, Professore ordinario di Scienza delle finanze alla «Sapienza» Università di Roma (attualmente fuori ruolo)
