Le politiche industriali ‘orizzontali’ adottate in Italia non spingono il sistema produttivo al cambiamento verso attività più efficienti e a maggior intensità tecnologica
In materia di politiche industriali, la XVII legislatura si è aperta nel segno negativo della grave recessione che dal 2008 ha ridotto del 25% la nostra produzione industriale. Negli ultimi cinque anni si sono susseguite crisi molto gravi – Alitalia, Ilva – e un centinaio di vertenze su aziende in fallimento[1], con i tre Governi del quinquennio disponibili a realizzare soltanto interventi frammentari, senza una strategia d’insieme. Abbiamo assistito anche alla trasformazione della Fca (l’ex Fiat) in azienda olandese e alla vendita di diverse imprese importanti – ad esempio Italcementi – a multinazionali straniere: anche su questo i tre Governi della legislatura non sono intervenuti.
La gravità della crisi ha però condotto a un ampio riconoscimento della necessità di nuove politiche industriali. In Europa, ci sono stati il “Piano Juncker” di investimenti in infrastrutture garantiti dalla Ue e il Rapporto della Commissione Prodi sulle infrastrutture sociali promosso dalle banche pubbliche d’investimento europee. In Italia, sono stati estesi gli incentivi alle imprese che investono in macchinari, ricerca, brevetti, ed è stata lanciata “Industria 4.0” (ora “Impresa 4.0”) con grandi finanziamenti per l’automazione[2]. Cassa Depositi e Prestiti è poi intervenuta con nuovi capitali in alcune situazioni di crisi e ha creato un fondo per investimenti strategici (ma non svolge ancora un ruolo adeguato nella politica industriale). Le direttrici e le misure principali adottate nella legislatura in materia di politica industriale sono state le seguenti.
Fondo di garanzia per le Pmi. Il Fondo permette a Piccole e Medie Imprese (Pmi) e microimprese di ottenere finanziamenti mediante la concessione di una garanzia pubblica che si affianca o si sostituisce alle garanzie reali delle imprese. Nel periodo 2008-2014 il Fondo ha messo a disposizione 32 miliardi di euro in garanzie, di cui 17,6 per le imprese manifatturiere, “attivando” circa 56 miliardi di nuovi investimenti, di cui 31,2 nel settore manifatturiero. A fine legislatura, il decreto interministeriale del 14.11.2017 (pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 14 del 18.01.2018) ha assegnato, nell’ambito delle disponibilità del Fondo, nuove risorse finanziarie per la concessione di garanzie su portafogli per 200 milioni di euro, introducendo anche alcuni correttivi alla originaria disciplina del Fondo.
Incentivi per gli investimenti delle Pmi. Nel 2013 il Governo ha varato un sistema di incentivi per le Pmi per l’acquisto di macchinari, impianti e attrezzature, reintroducendo uno strumento in vigore sin dagli anni Sessanta (d.l. 69/2013, noto come “Nuova Legge Sabatini”). Alle imprese è offerto un contributo che copre parte degli interessi sui finanziamenti bancari. Oltre a incrementarne i fondi, la Legge di Bilancio 2017 ha dedicato alcune risorse impegnate dalla Legge Sabatini al finanziamento di investimenti in tecnologie e automazione previsti dal programma “Industria 4.0”. È stato quindi introdotto l’ammortamento accelerato fino al 140% del costo originario per nuovi investimenti, innalzato al 250% per l’acquisto di macchinari e software legati a Industria 4.0.
Attrazione di investimenti diretti esteri. L’Italia è caratterizzata da un flusso modesto di investimenti diretti esteri rispetto ad altri Paesi europei. Il Governo ha lanciato a fine 2013 il piano “Destinazione Italia”, identificando 50 misure in grado di attirare nuovi flussi di capitali dall’estero.
Riduzioni fiscali. Dal 2015 sono stati introdotti incentivi fiscali per sostenere l’assunzione nelle imprese di personale a tempo indeterminato attraverso un taglio dell’Irap sul costo del lavoro. Crediti d’imposta per R&S. Il credito d’imposta per la spesa in Ricerca e Sviluppo (R&S) è stato introdotto nel 2007 a valere per i successivi anni 2008 e 2009. La misura è stata poi reintrodotta nel 2011 per le imprese che finanziano progetti di ricerca in collaborazione con le università e che impiegano lavoratori altamente qualificati nella loro attività di ricerca. Nel corso della XVII legislatura, nel 2013, è stato introdotto un nuovo credito d’imposta basato sulle spese incrementali, applicato cioè alla differenza tra le spese in R&S (dell’anno di riferimento) e la media delle spese effettuate nei tre anni precedenti. Lo stanziamento iniziale è stato di 600 milioni (per tre anni); la Legge di Stabilità 2015 ha finanziato crediti di imposta per 2,6 miliardi per il periodo 2015-2020, aumentando la quantità massima di spese ammissibili per R&S fino a 5 milioni e rimuovendo il limite al fatturato e alle spese di brevetto (incluse nel “Patent Box”). Infine, la Legge di Bilancio 2017 ha aumentato i benefici alle imprese che investono in R&S: il credito d’imposta è passato da 5 a 20 milioni per anno, prevedendo la possibilità di utilizzare i benefici fino al 50% per tutti i tipi di investimento (in precedenza era del 25%, solo per R&S interna).
Patent Box. L’attenzione posta sulla protezione dei diritti di proprietà intellettuale ha portato in Italia – con la Legge di Stabilità 2015 – alla definizione di un Patent Box, ovvero un beneficio fiscale per i profitti che le imprese ottengono da brevetti, marchi, licenze e vendite di software. Per le imprese è stata prevista una detrazione pari al 30% dei redditi ottenuti da queste attività per l’anno 2015, al 40% nel 2016 e al 50% nel 2017.
ICT e Agenda digitale. Dopo anni di latitanza, il Ministero dello Sviluppo economico (Mise) ha lanciato nel dicembre 2014 il programma “ICT-Agenda Digitale” per il finanziamento di tecnologie abilitanti, finanziato da un fondo istituito ad hoc, il Fondo per la crescita sostenibile. Il Fondo ha finanziato con 250 milioni il piano “Industria sostenibile”, promuovendo progetti per la crescita sostenibile e l’economia verde. Inoltre, sono stati introdotti i “voucher IT” per la digitalizzazione delle Pmi, finanziando l’acquisto di beni materiali informatici.
Tentando di fare un bilancio sulla politica industriale degli ultimi anni, c’è innanzitutto da registrare una vittoria politica. Cinque anni fa il solo termine “politica industriale” sarebbe stato impronunciabile all’interno del dibattito politico; ora Governi, imprese e finanza – a Bruxelles come a Roma – tornano a utilizzarlo. Il problema, naturalmente, è il tipo di politica industriale da adottare, e con quali specifici obiettivi. In Europa, nel 2014, la Commissione Europea ha promosso un piano di investimenti per l’Europa, noto con il nome di “Piano Juncker”, basato sulla creazione di un Fondo europeo per gli investimenti strategici (Feis). Il piano prevede di finanziare nuovi investimenti per una cifra pari a 315 miliardi di euro, partendo da 8 miliardi di fondi Ue e 5 miliardi dalla Banca Europea degli Investimenti (Bei). Il piano è stato poi rifinanziato ed esteso a nuove attività.
In Italia, è stato invece riproposto un modello di politiche “orizzontali” fondato essenzialmente su incentivi fiscali destinati a tutte le imprese (in modo da non turbare la concorrenza sul mercato). Le agevolazioni fiscali sono andate a chi aumenta il capitale, compra macchinari, spende per ricerca e sviluppo, ottiene pagamenti su brevetti. In parallelo, le misure del Jobs Act hanno offerto incentivi fiscali analoghi a tutte le imprese che assumevano con i nuovi contratti.
Misure di questo tipo riducono la base imponibile a favore dei profitti (e non sono disponibili dati precisi sui costi sostenuti dallo Stato e sui risultati economici ottenuti); inoltre, non spingono il sistema produttivo al cambiamento verso attività più efficienti, a maggior intensità tecnologica, con maggior dinamica dei mercati e coerenza con le esigenze della domanda pubblica. Infine, non individuano aree prioritarie per lo sviluppo del Paese, né intervengono per ridurre le divergenze territoriali interne, innanzitutto tra Nord e Sud. Il persistente ristagno della produzione industriale e degli investimenti mostra con chiarezza, del resto, i limiti di questi interventi: l’Italia rimane in fondo a tutte le graduatorie europee per ricerca e sviluppo, innovazione e tecnologia.
Allo stesso tempo, negli anni si è fatta largo una persistente scelta di limitazione dell’intervento pubblico, presentato come “aiuti di Stato” che distorcerebbero il buon funzionamento della concorrenza sul mercato. In Italia, l’intervento pubblico nel settore industriale e dei servizi è stato nel 2014 di un importo pari a poco più dello 0,3% del Pil. Tra il 2002 e il 2013 gli aiuti di Stato si sono ridotti del 72%, mentre i Paesi del Nord Europa e la Francia hanno mantenuto livelli di spesa più elevati, concentrandoli sulla sostenibilità ambientale. Questi tagli hanno colpito in particolare il Sud e le risorse dei Fondi strutturali europei (ovvero lo strumento principale per la politica di coesione nell’Unione Europea), non hanno compensato la diminuzione delle risorse impiegate, né hanno creato nuove capacità produttive.
In questo quadro, una questione chiave per il rilancio di una buona politica industriale italiana è quella di Cassa Depositi e Prestiti. Negli ultimi anni, essa è intervenuta in diverse situazioni di crisi industriale e ha avuto un ruolo di banca di investimento con la creazione del Fondo strategico italiano, dotato di 5,1 miliardi, e del Fondo italiano di investimento, dotato di 1,1 miliardi, con l’obiettivo di sostenere le imprese nell’aumentare la loro dimensione e solidità finanziaria. Gli investimenti effettuati sono stati tuttavia privi di una strategia d’insieme e la dimensione finanziaria è rimasta prevalente. È perciò urgente che Cassa Depositi e Prestiti diventi una vera banca pubblica d’investimento e che concentri le partecipazioni azionarie dello Stato con una strategia chiara di politica industriale, puntando a ricostruire le capacità produttive del Paese in aree selezionate.
Che Fare?
Un nuovo modello di politica industriale deve innanzitutto superare i limiti e i fallimenti delle esperienze passate – come le pratiche collusive tra potere politico ed economico, il peso della burocrazia, la scarsa qualità delle istituzioni pubbliche, la mancanza di responsabilità e di spirito imprenditoriale – con meccanismi decisionali democratici, inclusivi dei diversi interessi sociali e aperti alla società civile e ai sindacati. Da questo punto di vista, è necessario identificare nuove istituzioni e nuove regole che assicurino l’efficace realizzazione di queste politiche, con misure che non devono avere come obiettivo singoli settori industriali, né singole imprese.
Dunque, le priorità della politica industriale del Paese non sono quelle tracciate con “Industria 4.0”, ma riguardano innanzitutto tre aree di sviluppo.
Ambiente, energia, sostenibilità. Il paradigma tecnologico futuro sarà centrato su beni e metodi di produzione eco-sostenibili e a basso impatto ambientale, che usano meno energia, meno risorse, meno suolo, e con un minore impatto sul clima e sugli eco-sistemi; sullo sfruttamento delle energie rinnovabili; su sistemi di mobilità integrata con un impatto ambientale ridotto; sulla riparazione e sulla manutenzione di beni esistenti e di infrastrutture che proteggano la natura e la Terra.
Conoscenza e tecnologie dell’informazione. L’attuale paradigma tecnologico basato sulle tecnologie dell’Informazione e della Comunicazione può offrire applicazioni appropriate che consentano guadagni di produttività, minori costi, abbassamenti dei prezzi, sviluppo di nuovi prodotti e servizi, ampliando anche le potenzialità della cooperazione in rete (software open source, copyleft, Wiki, peer-to-peer).
Salute, welfare, assistenza. L’Italia è un paese che invecchia, ma ha uno dei migliori sistemi sanitari – un servizio pubblico universale. Gli avanzamenti nella ricerca medica, nei settori dei farmaci e della strumentazione medica, nei sistemi di cura, prevenzione, assistenza devono diventare obiettivi centrali per il Paese. Inoltre, tutti questi comparti sono caratterizzati da processi produttivi ad alta intensità di lavoro e da una domanda di occupazione con medie e alte competenze.
- Da un lato, occorre intervenire sulle misure di politica industriale oggi vigenti. In quest’ottica, gli incentivi fiscali alle imprese su innalzamento di capitali, acquisto di macchinari, spese di ricerca, formazione del personale dovrebbero essere concentrati solo sulle attività economiche sopra descritte, che rappresentano le dimensioni prioritarie per lo sviluppo del Paese. Lo stesso principio dovrebbe valere per gli sgravi fiscali sull’assunzione di lavoratori. Tali incentivi dovrebbero anche essere collegati a impegni precisi da parte delle imprese in termini di creazione di occupazione stabile con salari adeguati. Inoltre, gli incentivi nel Mezzogiorno dovrebbero essere il doppio di quelli nel resto del Paese. Infine, il Patent Box dovrebbe essere eliminato, poiché non favorisce lo sviluppo tecnologico, ma facilita la non tassazione dei profitti delle multinazionali, spesso straniere.
- Dall’altro lato, è necessario introdurre nuove misure di politica industriale. In particolare, occorre una politica della domanda pubblica nelle tre aree prioritarie di sviluppo del Paese sopra citate, con meccanismi che tutelino la produzione nazionale, la creazione di competenze, capacità produttive e sbocchi di mercato in queste attività. In secondo luogo, è necessario ridefinire il ruolo della Cassa Depositi e Prestiti come banca di investimento pubblica, in modo tale che possa operare non con una logica puramente finanziaria, ma con l’obiettivo di sviluppare nuove capacità produttive in settori tecnologicamente avanzati.
Il testo pubblicato costituisce un estratto del Bilancio di fine legislatura di Sbilanciamoci!
[1] Per un’analisi approfondita sul tema delle recenti crisi industriali, si veda per “Sbilanciamo le Elezioni” Vincenzo Comito “Ilva, Alitalia, FCA, Finmeccanica e le altre” https://sbilanciamoci.info/ilva-alitalia-fca-finmeccanica-leonardo-le/
[2] Per un’analisi approfondita sul tema “industria 4.0”, si veda per “Sbilanciamo le elezioni” Enzo Valentini e Fabiano Compagnucci “Verso Industria 4.0: la governance del cambiamento” https://sbilanciamoci.info/verso-industria-4-0-la-governance-del-cambiamento/
