Appena pubblicata l’ultima edizione dell’Open Budget Survey, importante Rapporto indipendente sulla trasparenza, l’apertura e il controllo dei bilanci statali in 125 Paesi. Nonostante qualche miglioramento rispetto al passato, la situazione globale non è affatto buona. E l’Italia non fa eccezione.
Guerre, cambiamento climatico, inflazione, disuguaglianze. A inquadrare l’attuale, difficile situazione globale attraverso la lente dei bilanci e dei conti pubblici arriva l’ultima edizione dell’Open Budget Survey, il più autorevole Rapporto indipendente in materia pubblicato ogni due anni dall’International Budget Partnership e giunto ora alla nona edizione.
Nell’introduzione al Rapporto 2023, Ana Patricia Muñoz, Direttrice esecutiva dell’International Budget Partnership, presenta così la pubblicazione: «Abbiamo di fronte sfide senza precedenti in tutto il mondo. Quasi la metà dell’umanità vive in Paesi che spendono più per il pagamento del debito pubblico che per la salute o l’istruzione. Milioni di persone rischiano di finire in povertà a causa dei cambiamenti climatici. Nonostante ciò, le persone hanno sempre meno voce in capitolo. In tempi così turbolenti, i governi possono ripristinare la fiducia dei cittadini aprendo il processo di bilancio alla partecipazione».
L’Open Budget Survey si propone di sensibilizzare opinione pubblica e istituzioni sul fatto che la garanzia di bilanci pubblici trasparenti e partecipati sia essenziale per un legittimo esercizio di governo e per rispondere di fronte alla cittadinanza delle fondamentali scelte di finanza pubblica che i decisori sono chiamati a compiere. Sbilanciamoci! collabora alla realizzazione del Rapporto dal 2010, rispondendo per l’Italia al questionario compilato in ognuno dei Paesi esaminati dagli esperti indipendenti della società civile. Il Rapporto indaga tre dimensioni che riguardano il modo in cui i governi si occupano della partita della finanza e dei conti pubblici (qui la metodologia dell’Open Budget Survey):
- La trasparenza, attraverso la valutazione dei livelli di accesso all’informazione su come il governo raccoglie e spende le risorse pubbliche. In particolare, si analizzano la disponibilità, la tempestività e la completezza di otto documenti chiave del bilancio statale (tra cui, ad esempio, il DEF e Legge di Bilancio), assegnando a ciascun Paese un punteggio da 0 a 100.
- La partecipazione, attraverso la valutazione delle opportunità offerte al pubblico per un significativo coinvolgimento nelle diverse fasi del processo di bilancio. In particolare, sotto la lente d’indagine del Rapporto ci sono l’esecutivo, il parlamento e le istituzioni di controllo indipendenti, stilando una classifica dei Paesi monitorati con un punteggio da 0 a 100.
- Il controllo, attraverso la valutazione del ruolo di monitoraggio e supervisione sui conti pubblici che il parlamento e le istituzioni di controllo indipendenti svolgono nel processo di bilancio, classificando ogni Paese su una scala da 0 a 100.
L’edizione 2023 dell’Open Budget Survey monitora 125 Paesi, che ospitano il 95% della popolazione mondiale, con bilanci statali per un totale di oltre 33.500 miliardi di dollari di spesa (qui un breve video di presentazione e qui le classifiche mondiali su trasparenza, controllo e partecipazione). Riguardo ai risultati del Rapporto, a livello globale la trasparenza del bilancio è aumentata del 24% dal 2008; tuttavia, con un punteggio medio di 45/100 a fronte di un livello di sufficienza pari o superiore a 61/100, il dato è ancora largamente insoddisfacente.
A scala regionale, i Paesi dell’Asia orientale e dell’Africa subsahariana fanno registrare gli aumenti più consistenti nel tempo in termini di trasparenza di bilancio. Questi progressi, insieme a quelli dei Paesi dell’Europa orientale e dell’Asia centrale e dell’America latina e dei Caraibi, sono però controbilanciati in negativo da un progressivo e significativo calo nei Paesi dell’Asia meridionale, dalla stagnazione in Europa occidentale, Stati Uniti e Canada e dalle pessime performance in Medio Oriente e Nord Africa.
Nel complesso, scarseggiano le informazioni sul modo in cui i governi raccolgono le entrate e gestiscono il debito pubblico, due aree chiave collegate alla reperibilità e alla disponibilità di risorse per sostenere la spesa sociale: ad esempio, solo la metà dei 125 Paesi monitorati fornisce nelle proprie Leggi di Bilancio dati sull’onere totale del debito e meno di un quarto offre informazioni sulla sostenibilità a lungo termine delle finanze pubbliche.
Anche la supervisione dei bilanci statali da parte degli organi legislativi è ben al di sotto della sufficienza. Peraltro, vi è un calo costante dal 2019: evidentemente, come si legge nel Rapporto 2023, «la pandemia ha fornito una scusa a molti governi per eludere il legislatore nelle proprie pratiche di gestione del bilancio, e da allora la supervisione legislativa non si è più ripresa». Migliore è invece il riscontro sulla supervisione operata dalle istituzioni di controllo indipendenti, come la nostra Corte dei Conti.
I risultati peggiori riguardano la partecipazione: la media – pessima – del punteggio globale dell’Open Budget Survey 2023 è infatti di 15 su 100, in linea con le edizioni 2019 e 2021. Sebbene l’83% dei Paesi monitorati disponga di almeno un meccanismo di partecipazione pubblica al processo di bilancio statale, i governi tendono a coinvolgere i cittadini nelle fasi iniziali di programmazione piuttosto che nelle fasi successive, quando le risorse stanziate vengono effettivamente spese. Si tratta di un fatto problematico, perché spesso gli esecutivi si discostano dagli obiettivi iniziali sacrificando la spesa per il welfare e i programmi sociali.
La situazione dell’Italia
L’Open Budget Survey 2023 non rivela per il nostro Paese particolari scostamenti rispetto alla precedente edizione del 2021. Si confermano i buoni risultati sulla trasparenza e sulla supervisione di bilancio, così come il dato molto negativo in tema di partecipazione pubblica (qui il country summary italiano e qui il questionario completo).
In particolare, la trasparenza viene valutata nel Rapporto sulla base della disponibilità, della completezza di informazione e della tempestività di pubblicazione di otto documenti di bilancio: il Documento di Economia e Finanza (DEF), la Nota di Aggiornamento al DEF, il Disegno di Legge di Bilancio, la Legge di Bilancio, il Bilancio in Breve, la Trimestrale di Cassa, il Disegno di Legge di Assestamento di Bilancio, la Relazione sul Rendiconto Generale dello Stato. Il punteggio dell’Italia è di 76/100, un punto in più rispetto al 2021, al di sopra sia della media mondiale (45/100) sia della media dei Paesi Ocse (66/100). Il nostro Paese compare così al tredicesimo posto – era al decimo nel 2021 – della classifica generale guidata da Nuova Zelanda e Georgia con 87/100.
Per quanto riguarda la dimensione del controllo e della supervisione istituzionale nel processo di bilancio, l’Italia ottiene un punteggio di 77/100, un punto in meno rispetto all’edizione 2021, che vale il diciottesimo posto nella classifica mondiale capeggiata dalla Norvegia con 87/100. Sia il controllo da parte della Corte dei Conti sia quello del parlamento sono giudicati “adeguati”, e questo vale per tutto il ciclo di bilancio, tanto per la fase di formulazione quanto per la fase di implementazione.
È il riscontro sulla partecipazione nel processo di bilancio che continua a preoccupare. Il punteggio dell’Italia nel Rapporto 2023 è infatti di 15 su 100, quattro punti in più rispetto al 2021, in linea con la media mondiale e molto al di sotto sia della media dei Paesi Ocse (24/100) sia del dato di Corea del Sud (65/100), Nuova Zelanda (55/100) e Regno Unito (54/100), che si trovano ai primi tre posti della classifica.
In altri termini, le richieste e le proposte per una più ampia e strutturata partecipazione pubblica nelle varie fasi del ciclo del bilancio non trovano spazio nel nostro Paese. Non si offrono ai cittadini sufficienti opportunità sia di avere voce in capitolo sulle decisioni con cui il governo stanzia i fondi pubblici, sia di consentire loro di valutare l’operato del governo in merito all’attuazione effettiva di queste scelte.
Non stupiscono, quindi, le numerose raccomandazioni per correggere la rotta che compaiono nell’Open Budget Survey 2023. Tra queste, il Ministero dell’Economia e delle Finanze è invitato a sperimentare procedure-pilota volte al coinvolgimento dei cittadini nelle fasi di formulazione del bilancio e di monitoraggio della sua implementazione, favorendo in primo luogo la partecipazione attiva – sia diretta, sia tramite le organizzazioni e le reti della società civile – dei gruppi e delle comunità più vulnerabili e sotto-rappresentate.
Il Parlamento, dal canto suo, dovrebbe avviare inoltre iniziative per consentire ai cittadini e alle organizzazioni sociali di essere coinvolte tanto nelle audizioni parlamentari sulla Legge di Bilancio, prima della sua definitiva approvazione, quanto nelle audizioni sul Rendiconto dello Stato. Infine, la Corte dei Conti dovrebbe mettere in cantiere procedure formali per far sì che il pubblico possa partecipare allo sviluppo del suo programma e delle sue iniziative di monitoraggio dei conti pubblici e del bilancio statale.
In conclusione, non resta che riprendere le parole di Ana Patricia Muñoz in apertura del Rapporto 2023, che hanno anche il merito di riassumere il senso del ventennale impegno di Sbilanciamoci!: «Dobbiamo batterci per processi di bilancio che non siano solo formalmente aperti, ma che permettano davvero alle persone di accedere alle informazioni rilevanti e di attivare le leve per garantire che i soldi pubblici siano raccolti e spesi in modo più equo. La trasparenza non basta a ridurre le disuguaglianze e ad aumentare il benessere delle comunità, ma è un ingrediente necessario che deve essere abbinato a uno spazio civico aperto e alla partecipazione attiva della società civile e dei gruppi sociali tradizionalmente esclusi».
