Grandi opere senza programmazione. Facciamo il punto sulla Tav, dati e documenti ufficiali alla mano: vicenda iniziata trent’anni fa. I lasciti di Berlusconi e il promesso Piano generale dei trasporti e della logistica di cui non si hanno più notizie.
Nel 1983, scrivendo su Casabella, Guglielmo Zambrini intitolava “Buchi nei conti, buchi nei tubi, buchi nei monti” un suo famoso articolo in cui commentava lo stretto legame tra le politiche di rilancio di grandi infrastrutture (allora autostradali) e la formazione dell’ ”altro disavanzo”, incorporato nel patrimonio nazionale naturale e costruito. Un disavanzo sommerso, fatto di abusivismo, mancanza di manutenzione, degrado degli acquedotti, distruzione di risorse agricole: un quadro non tanto diverso da quello attuale.
Queste note nascono dal desiderio di riprendere le fila sulla questione TAV alla luce del dibattito attuale e delle trasformazioni che hanno segnato i trenta anni che ormai ci separano dall’inizio della vicenda, intorno al 1990. Le osservazioni che seguono a proposito della TAV derivano principalmente da documenti ufficiali: un primo luogo i recentissimi Verifica del modello di esercizio (2017) e Quaderno n. 11 dell’Osservatorio (2018). Ma derivano anche dalla considerazione, per quanto possibile oggettiva, delle politiche nazionali in materia di trasporti, delle posizioni comunitarie e dell’esperienza di altri paesi, come la Svizzera o l’Austria e la Germania che hanno intrapreso una concreta politica ferroviaria molto prima e molto più efficacemente dell’Italia.
Tutti questi documenti, e in particolare quelli specificamente dedicati alla TAV elaborati dall’Osservatorio, contengono una ampia raccolta di numeri sulle dinamiche del traffico merci attraverso le Alpi (rilevazioni, fonti statistiche diverse puntualmente indicate, ecc). Se la serietà della raccolta non è in discussione merita invece di essere discussa l’interpretazione che ne viene data.
La tesi di fondo dei documenti TAV, semplificando molto, suona pressappoco così: negli anni 2000 gli oppositori alla nuova linea potevano avere qualche ragione; oggi, vent’anni dopo, alla luce della crescita del traffico merci, dell’innovazione tecnologica e del consolidamento delle politiche europee a favore della ferrovia, la Torino-Lione è l’indispensabile tassello di una nuova grande rete europea capace di reggere con successo la concorrenza del trasporto stradale. Con tutti i vantaggi ambientali, sociali ed economici che ne derivano.
Sarebbe bello condividere una tale tesi ed entusiasmarsi per le novità politiche e tecniche che essa sottende. Ma una più attenta lettura dell’opera e del suo contesto mette in luce il peso delle molte incongruenze e delle molte questioni non risolte, compresa la ben collaudata (e mai smentita) subordinazione della politica nazionale dei trasporti ad interessi stradali e autostradali oggettivamente contrari a questa prospettiva. Tutti fattori che, allo stato delle cose, portano a considerare marginale la realizzazione dell’opera ai fini dell’obiettivo dichiarato e altissima la probabilità che l’ingente impegno di risorse e il danno ai territori interessati si risolva nell’ennesimo episodio di cattiva politica e dilapidazione di risorse pubbliche. A meno di un cambio profondissimo nella politica nazionale dei trasporti, di cui oggi non si vedono le condizioni.
La linea Torino Lione: lo stato delle cose
Il Quaderno dell’Osservatorio n. 11 fornisce un quadro drammatico della linea esistente e del suo funzionamento. Non solo il traffico non ha cessato di diminuire nel tempo, ma sono diminuiti prestazioni e tempi di percorrenza. Oggi la capacità della linea per le merci è stimata essere di 38 treni merci/giorno. E comunque neppure tutti tali treno vengono in realtà effettuati, così che la linea porta, con non pochi problemi di costo e di sicurezza, circa 3 milioni di tonn/anno: una quantità ridicola.
Per quelli che hanno seguito la vicenda dal suo inizio questa descrizione solleva un mix di stupore e di indignazione. Nel 2000, sotto la spinta del conflitto territoriale e sociale ormai evidente, le due compagnie ferroviarie (SNCF e FS) avevano prodotto un rilevante studio tecnico di “modernizzazione” della linea, con il quale dimostravano che attraverso fattibili modifiche di sagoma, il potenziamento dell’alimentazione elettrica, miglioramenti del segnalamento, l’adozione di motrici bicorrente, e altre misure tecniche e organizzative la linea era in grado di portare 150 treni merci/giorno pari a 20-21 milioni di tonn/anno. Ovvero il doppio del traffico di merci registrato in quegli anni, pari a poco meno di 10 milioni di tonn/anno. Certo, non ad alta velocità, ma comunque a velocità più che accettabili se solo si considera che la velocità media dei treni merci si aggirava allora intorno ai 16 km/h. Proprio da quello studio “ufficiale” nasceva la ragionevole posizione del Governo italiano: la nuova linea si farà “quando la linea esistente mostrerà segni di saturazione”. Che, detto in altre parole, significava: “quando una profonda riforma della politica italiana dei trasporti a favore del riequilibrio modale comincerà a dare i suoi frutti e a dimostrare la necessità dell’opera”.
Ma quando si tratta di spesa pubblica la ragionevolezza non è di casa. Delle riforme necessarie a una politica di riequilibrio modale nel trasporto merci, non c’è traccia. Mentre proseguiva con terze corsie e nuove tratte, spesso sovvenzionate con risorse pubbliche, l’aumento della capacità autostradale, gli investimenti sulla ferrovia, concentrati esclusivamente sull’alta velocità per i passeggeri, confinavano le merci sulle linee storiche, in una difficile convivenza con i servizi per i pendolari e con i problemi ambientali degli attraversamenti urbani.
In questo quadro invece di tendere ai 20 milioni di tonn/anno, gli interventi sulla linea esistente, disomogenei tra la parte italiana e la parte francese, discontinui e incerti nel tempo e nei risultati, hanno prodotto il paradossale risultato di ridurre il traffico ai 3 milioni di tonn/anno prima ricordati. Togliere di mezzo l’unica concreta possibile alternativa è stato certo un bel regalo ai promotori della linea nuova. Anche senza dietrologia varrebbe la pena di inviare la storia degli interventi di “miglioramento” della linea esistente alla Corte dei Conti e alla magistratura.
Senza dimenticare che l’autostrada del Frejus tra Torino e la Francia, che attraversa la Val di Susa, è oggetto di un potenziamento: nato e progettato come una galleria di servizio per aumentare la sicurezza in caso di incidente si è poi trasformato nel 2012 con specifica autorizzazione della Commissione intergovernativa Italia-Francia, in una seconda “canna” dedicata alla circolazione dei veicoli. In questo modo si è trasformata in un incremento reale di capacità di transito per l’autotrasporto e i veicoli passeggeri e senza che nessun contingentamento sia stato deciso per i TIR o sia stata introdotta una tassazione di transito modello svizzero per contenere il trasporto su strada, come richiederebbe anche la Convenzione di Protezione delle Alpi recepita anche nel nostro Paese.
Ed è paradossale che siano le stesse forze politiche, imprese ed associazioni di categoria che vanno in piazza a Torino per il Sì-TAV, che si oppongano con decisione ad ogni politica di disincentivo del trasporto stradale, arrivando a contestare le scelte di Austria e Svizzera sui valichi. Contingentamento e tassazione che invece di certo farebbero crescere il trasporto ferroviario tra Italia e Francia.
Tutto cambia, tranne la sezione internazionale
Fatto sta che l’inadeguatezza della linea vecchia è oggi uno dei punti di forza dei promotori della linea nuova che dovrà, ovviamente, rispondere ai più attuali criteri di geometria e di prestazione e comportare, ovviamente, elevati costi di costruzione. Negli ultimi dieci anni il progetto è stato oggetto di numerose proposte di modifica, riprese in modo organico nella Revisione Progettuale del 2017 condotta dal MIT nell’ambito della revisione dei progetti inseriti nella Legge Obiettivo. Il sito del ministero dei Trasporti così descrive i risultati della revisione progettuale:
I costi sono scesi da 9 miliardi di euro del progetto originale a 4,5 miliardi del nuovo scenario. La project review portata avanti dalla Struttura Tecnica di Missione del Ministero, dall’Osservatorio sulla Torino Lione, cui partecipano Sindaci, Governo ed esecutori dell’opera, ha scelto di revisionare il tracciato della Torino-Lione, riducendo i tratti di nuova linea da 82 a 32 chilometri, cancellando quindi 50 chilometri di nuova linea grazie alla scelta di utilizzare in gran parte la linea storica………. Gli interventi previsti garantiranno comunque il transito di 180 treni al giorno, di cui 162 merci e 18 passeggeri, per un totale di 25 milioni di tonnellate trasportabili l’anno e 3 milioni di passeggeri.
Dunque la sezione internazionale non si tocca, e il problema si sposta sulla capacità della linea storica di sopportare i nuovi carichi. Secondo il rapporto di Verifica, redatto nel 2017 e destinato al Governo Gentiloni, quasi dovunque i previsti interventi di allungamento dei moduli stazione, l’aumento dei carichi per asse, il potenziamento dell’alimentazione elettrica e la modernizzazione del segnalamento mettono in grado la linea di sopportare le soglie di traffico indicate. Colpisce, in questa descrizione, la mancanza di qualunque cenno al problema degli attraversamenti dei centri, soprattutto nel tratto tra Bussoleno e Avigliana, dove gli impatti della cantierizzazione, i livelli di rumore a regime e i rischi connessi al trasporto di merci pericolose non miglioreranno certo la convivenza con gli abitanti.
Il rapporto Verifica del modello di esercizio presenta in termini descrittivi le tappe di questa evoluzione e la cosiddetta “fasizzazione” ovvero la definizione delle opere da realizzare nella Fase 1-2030. Nella figura seguente è rappresentato il contenuto di questa prima fase. Altre opere, come la gronda merci di Torino o il tunnel dell’Orsiera tra Susa e la Chiusa di S. Michele, sono rimandate a dopo il 2035 e comunque solo se la saturazione delle linee in esercizio le renderà necessarie.
Il rapporto Verifica del modello di esercizio è un documento consapevole, dal punto di vista tecnico, che la realizzazione della Torino Lione ha senso solo in una prospettiva di potenziamento della rete ferroviaria destinata alle merci e indica una serie di interventi di potenziamento, adeguamento, raccordo con le altre linee in fase di realizzazione, in primo luogo il Terzo valico dei Giovi e da lì il collegamento con la portualità genovese.
Il rapporto racconta che tali opere sono state inserite nel Contratto di programma 2017- 2021 tra il MIT e RFI. Tuttavia occorre ricordare che il Governo Gentiloni non ha presentato la proposta di Contratto di programma alle Commissioni parlamentari prima della scadenza della legislatura. Così che lo schema originario è stato rivisto dalle nuove Commissioni, ma ancora non è stato sottoposto alla approvazione del CIPE e ancora non è stato emanato il Decreto di approvazione.
Ciononostante alcuni fatti sono fin d’ora molto chiari: sono cadute sostanzialmente nel vuoto le raccomandazioni del CIPE e dell’Antitrust perché il nuovo Contratto di programma 2017-2021 rispondesse alle regole fissate dal Codice dei contratti pubblici. Regole che prevedono una forte ripresa della programmazione dei trasporti attraverso due strumenti chiave: il Piano Generale dei trasporti e della logistica (PGTL) con orizzonte almeno decennale e il Documento Poliennale di Pianificazione (DPP), che deve contenere, in coerenza con il PGTL, gli interventi relativi al settore dei trasporti e della logistica la cui progettazione di fattibilità è valutata meritevole di finanziamento.
Nel 2016 il documento strategico Connettere l’Italia indicava gli orientamenti da seguire per il nuovo PGTL, ma oggi il Piano vero e proprio non è stato neppure avviato, e nessun DPP che dovrebbe contenere la revisione delle opere in Legge Obiettivo è stato approvato.
Il Contratto di programma 2017-2021 dichiara che la prospettiva decennale di investimenti ferroviari è stata elaborata da RFI piuttosto che dal MIT: cosa che costituisce una sconcertante inversione dei ruoli. Infine la discussione odierna nelle Commissioni parlamentari, che pure ha introdotto interessanti osservazioni e richieste di integrazione e modifica del Contratto di Programma RFI, non fa neppur cenno alla necessità di riprendere la programmazione nei trasporti e negli investimenti. Insomma: si naviga a vista. Come stupirsi della fragilità delle decisioni e come aver fiducia nella esistenza di una strategia di rete capace di dar senso anche alla Torino Lione?
Pensare per reti, non per corridoi
Il Quaderno dell’Osservatorio traccia il quadro dei valichi ferroviari di tutto l’arco alpino e sottolinea che i valichi ferroviari dell’arco alpino di ovest, quelli che interessano il confine italo-francese, sono caratterizzati da una quota modale della ferrovia nettamente inferiore a quella dei valichi dell’area centrale e dell’ala est. La differenza è davvero molto rilevante.
Nella figura seguente, tratta dal Quaderno n.11 se ne dà una efficace rappresentazione.
La ferrovia copre meno dell’8% nei valichi tra Francia e Italia, mentre copre quasi il 30% nei valichi tra Austria e Italia che servono i traffici scambiati con la Germania e il nord Europa. Per tacer della Svizzera dove la quota ferroviaria del traffico di attraversamento alpino oscilla intorno al 70%. Secondo il Quaderno questo squilibrio sarebbe dovuto proprio alla mancanza di una efficiente infrastruttura ferroviaria di valico in grado di accogliere la domanda crescente. Dunque basterebbe costruire la nuova infrastruttura per rispondere a una domanda che c’è e che solo la mancanza di una infrastruttura adeguata costringe all’uso della strada.
La ricetta è accattivante, ma non realistica. Con evidenza infatti la differenza sostanziale è spiegata non tanto dalle prestazioni delle linee di valico quanto dal ruolo e dall’efficienza della ferrovia nel sistema dei trasporti dei Paesi di origine e destinazione degli scambi.
Una modernissima linea di valico che si innesta su una rete ferroviaria nazionale inadeguata per il trasporto delle merci, con vincoli di peso, di sagoma, di lunghezza dei convogli, con problemi ambientali e di sicurezza, con terminali inefficienti ha un solo effettivo risultato: i mezzi stradali e i semi-rimorchi che, anche grazie a sostanziosi incentivi, attraversano le Alpi caricati sulla ferrovia trovano conveniente scendere quanto prima dalla ferrovia medesima e completare il viaggio su strada, mentre containers e merci pregiate scelgono direttamente il tutto-strada. Tanto più se in quel Paese la rete autostradale è invece assai sviluppata e il suo uso per il trasporto merci incentivato in vario modo, compresa la restituzione agli autotrasportatori di gran parte dei pedaggi autostradali. Come in Italia.
Il ruolo della ferrovia è una componente essenziale del’intero sistema dei trasporti e si gioca in primo luogo sui traffici interni. Basta dare un’occhiata alle statistiche di Eurostat sulla ripartizione modale del traffico merci dei paesi membri. Nella figura, tratta dall’edizione 2018 del rapporto annuale Energy,transport ad environment indicators, è rappresentata la ripartizione modale percentuale, misurata in tonn-km, del traffico interno Paese per Paese. Ed è evidente che i Paesi che dovrebbero alimentare il flusso di merci ferroviarie sulla Torino-Lione – ovvero Francia, Spagna e Portogallo – sono anche quelli nei quali la ferrovia svolge un ruolo minore: 11% in Francia, 5,3% in Spagna, 14,5% in Portogallo, come del resto in Italia. Contro il 31,5% dell’Austria e il 19% della Germania.
I traffici internazionali, pur essendo le distanze più lunghe più favorevoli al trasporto ferroviario, sono solo l’altra complementare componente di un medesimo sistema dei trasporti: modesta la prima modesta la seconda.
La lezione della Svizzera
Come si è visto i valichi svizzeri sono l’unico caso dell’arco alpino dove la ferrovia, con una quota modale intorno al 70%, vince alla grande la concorrenza con il trasporto stradale. Vale la pena di riprendere sinteticamente le ragioni di tanto successo e soprattutto di trarre dall’esperienza svizzera indicazioni utili anche per la Torino-Lione.
La storia svizzera di potenziamento della ferrovia, che si è svolta in contemporanea con la vicenda dell’Alta Velocità italiana, ha seguito una impostazione politica e ha dato risultati del tutto diversi. Anche in Svizzera, come in Italia, il modello francese di innovazione aperto dall’Alta Velocità Parigi-Lione aveva portato alla proposta di un attraversamento “forte” AV est-ovest tra Berna, Olten e Zurigo: la Neue Haupt Transversale (NHT). Tale progetto, anche a seguito di accese contestazioni territoriali, fu modificato sostanzialmente a favore di Bahn 2000, un progetto per il traffico passeggeri basato su criteri di equi-accessibilità, approvato attraverso referendum nel 1982. Bahn 2000 è la copertura dell’intero Paese con uno schema di rete che permette un orario cadenzato, nel quale le città, a seconda dell’importanza, sono collegate con tempi dell’ordine dell’ora o della mezz’ora. I treni arrivano contemporaneamente ai nodi stazione poco prima dell’ora (o della mezz’ora) e ne ripartono, sempre contemporaneamente, poco dopo. Il sistema rende l’interscambio tra le diverse linee facile e senza perdite di tempo, assicura un omogeneo ed elevato livello di servizio a tutto il territorio svizzero, e produce un effetto di equa copertura territoriale, opposto al prevedibile effetto della linea veloce. Questa avrebbe sì, velocizzato una relazione importante, ma avrebbe al tempo stesso reso periferiche tutte le altre. Come è successo per l’AV italiana.
Occorre notare che la Svizzera non rinunciava affatto a puntali interventi di Alta Velocità: da realizzare solo dove fossero stati necessari a garantire il cadenzamento all’ora o alla mezz’ora. Bahn 2000 inoltre era accompagnato dalla piena integrazione del servizio ferroviario con i servizi di trasporto pubblico urbani ed extraurbani, anch’essi convergenti all’ora o alla mezz’ora nei nodi stazione. I numerosissimi interventi di miglioramento della rete ai fini del cadenzamento fornivano contemporaneamente nuova capacità, sulle stesse linee, per il trasporto ferroviario delle merci, senza alcuna separazione tra i due servizi. La ferrovia diveniva così l’asse portante dell’intero sistema dei trasporti.
Esattamente il contrario di quanto avvenuto in Italia dove il rilevantissimo investimento ferroviario per le linee alta velocità per i passeggeri ha di fatto estromesso da quelle linee il trasporto delle merci, confinandolo all’uso delle linee storiche, alla problematica convivenza con i servizi pendolari e metropolitani e con i problemi ambientali e di sicurezza degli attraversamenti urbani.
In Svizzera l’idea dell’attraversamento veloce, questa volta in direzione nord-sud, è stata ripresa negli anni ’90 con il progetto Alptransit, incluso nei complessi negoziati con la Comunità europea interessata ad aprire il percorso stradale svizzero ai mezzi pesanti, fino a quel momento esclusi per via del limite di peso dei veicoli merci a 28 tonn. Un tale limite scaricava oggettivamente sui valichi ad est e ad ovest della Svizzera gran parte del traffico pesante, con allungamenti di percorso e aumento dei costi. A seguito delle trattative la Svizzera, in varie fasi, ha accettato di portare a 40 tonn il peso dei veicoli stradali ammessi sulla rete nazionale, ma insieme ha imposto una pesante tassa sul loro passaggio. La TTPCP, ovvero la tassa commisurata alle prestazioni, è uno strumento di regolazione del mercato ma al tempo stesso è uno strumento di internalizzazione dei costi ambientali esternalizzati. Il suo livello è stabilito in base al peso dei veicoli, ai km percorsi in territorio svizzero e alle prestazioni ambientali (inquinamento e rumore) dei veicoli stessi.
Le motivazioni ambientali hanno avuto un grandissimo peso nel determinare le politiche di trasferimento del traffico stradale alla ferrovia. Il trasferimento è stabilito dalla Costituzione svizzera nell’ambito delle politiche per la protezione delle Alpi e deve raggiungere l’obiettivo vincolante di ridurre a 650.000 i transiti di mezzi pesanti ai valichi svizzeri. Se si considera che solo nel 2016 si è raggiunto l’obiettivo di ridurre tali transiti a meno di 1 milione (obiettivo che doveva essere raggiunto già dal 2011) si ha la misura della difficoltà del compito. La morfologia montagnosa rende l’intero territorio svizzero particolarmente vulnerabile all’inquinamento e al rumore del traffico stradale pesante: come fosse una grandissima Val di Susa. Da qui l’attenzione e l’importanza delle politiche ambientali.
Ai fini delle indicazioni per il caso italiano occorre osservare la sequenza dei tempi. La legge sul trasferimento del traffico dalla strada alla ferrovia risale al 1999 e la tassa commisurata alle prestazioni è applicata dal 2001, con tariffe gradualmente crescenti negli anni. A queste misure sono associate misure di sostegno agli operatori per il trasporto combinato, compresa la strada viaggiante, e per il potenziamento dei terminali. La liberalizzazione degli accessi alla rete (1999) ha consentito, soprattutto sull’asse nord-sud, l’entrata in gioco di una pluralità di imprese ferroviarie tra loro in concorrenza, capaci di rispondere efficacemente alle esigenze della domanda.
Tutto questo è stato concretamente avviato ben prima della realizzazione delle nuove gallerie di base. La Svizzera, in altre parole, non ha aspettato la realizzazione di nuove infrastrutture per far politica di trasferimento del trasporto merci, ma al contrario ha messo in atto efficaci politiche di trasferimento che hanno giustificato nel tempo il potenziamento delle infrastrutture ferroviarie. Per la Torino Lione è una indicazione importante: non è l’infrastruttura che genera il trasferimento, ma sono le politiche per il trasferimento che rendono necessaria l’infrastruttura
I risultati svizzeri sono davvero apprezzabili sia sul lato ferroviario che sul lato stradale: la tassa ha incentivato la modernizzazione del parco di veicoli stradali pesanti e ha ridotto il numero dei loro transiti ai valichi. Le risorse finanziarie provenienti da quella tassa hanno sostenuto potentemente (circa il 55%) la nuova ondata di massicci investimenti ferroviari del progetto Alptransit, che comprende il potenziamento di due fondamentali valichi alpini. La nuova galleria di base del Lötschberg (circa 34,6 km entrata in esercizio sia pure parzialmente nel 2007), la nuova galleria di base del S. Gottardo (57 km, entrata in esercizio nel 2016) seguita poi, lungo l’itinerario veloce, dal nuovo tunnel del Ceneri e dal cosiddetto “corridoio di 4 metri” per il passaggio del trasporto combinato (semi-rimorchi) di cui era prevista l’ultimazione nel 2020, ma che probabilmente verrà ritardata di qualche anno.
Su versante italiano di ingresso all’itinerario veloce non sono ancora stati completati gli interventi di adeguamento dei due itinerari previsti: via Chiasso e via Luino, che pure godono di un co-finanziamento svizzero. Sono lavori che avrebbero meritato un più solerte interessamento italiano, data la rilevanza, anche per l’Italia, del nuovo asse inter-europeo nord-sud.
Occorre notare bene che le nuove infrastrutture svizzere ad alta velocità, compresa la nuovissima galleria di base del S. Gottardo, anche grazie alle pendenze minime (8 per mille in galleria e 12,5 per mille nei tratti all’aperto) fanno correre sullo stesso binario treni merci lunghi e pesanti e treni passeggeri veloci, con un (previsto) modello di esercizio che inserisce un treno passeggeri ogni tre treni merci. Oggi la convivenza è ottenuta riducendo a 200 km/h la velocità dei treni passeggeri, alzando a 120 km/h la velocità dei treni merci e risolvendo adeguatamente i problemi della manutenzione giornaliera. Una bella differenza con la situazione italiana, dove le nuove linee ad Alta velocità, nonostante siano state ribattezzate linee ad Alta Capacità, non portano treni merci né di giorno né di notte perché, secondo RFI, danneggerebbero la geometria dei binari e ostacolerebbero la manutenzione notturna. E’ ben vero che oggi qualcosa si muove anche in Italia e che il polo di aziende del gruppo FS Mercitalia si appresta a trasformare qualche ETR 500 in treno merci, ri-organizzando gli spazi interni e facendo viaggiare i treni di notte sulle linee AV. Il trasporto veloce di merci leggere, come dimostra il recente contratto con Amazon, rappresenta un’area interessante di mercato. Tuttavia siamo ancora molto distanti dall’esperienza svizzera.
Il vero scoglio: la mancanza di una programmazione di sistema
Al di là delle oscillazioni delle quantità di traffico da un anno all’altro, ormai molto contenute, se solo si guarda al lungo periodo non è difficile riconoscere una sostanziale stabilizzazione del volume degli scambi merci tra i Paesi europei. E’ un fenomeno che riguarda l’intera Europa. Un interessante rapporto della Corte dei Conti europea sulla situazione delle ferrovie osserva:
Negli ultimi anni il volume di trasporto interno delle merci nell’UE (su strada, rotaia e per vie navigabili interne) si è stabilizzato a circa 2. 300 miliardi di tonnellate-chilometro all’anno, di cui il trasporto su strada rappresenta approssimativamente il 75 % del totale.
La tendenziale stabilizzazione delle quantità scambiate è un fatto importante e costituisce un riferimento fondamentale per tutte le politiche infrastrutturali, compresa la Torino-Lione. Se le quantità variano solo marginalmente, cambia invece il valore della merce trasportata, che cresce più delle tonnellate trasportate. E’ lecito pensare che le tradizionali merci ferroviare (povere e pesanti) stiano lasciando il posto a merci più leggere, di maggior valore e dunque probabilmente con richiesta di prestazioni più elevate, non tanto in termini di carichi per asse o moduli di stazione, quanto in termini di accessibilità, velocità, sagoma limite e facilità di integrazione con il modo stradale, cui spetta comunque di far fronte all’ultimo miglio.
In questo contesto le nuove infrastrutture non rispondono tanto alla crescita della domanda, quanto a strategie di competizione tra i mezzi (stradali, ferroviari, marittimi, ecc.), tra i valichi, tra gli operatori, tra i terminali. Il ruolo dello Stato e della spesa pubblica chiamata a sostenere gli investimenti infrastrutturali non può essere quello di favorire questo o quell’operatore, questa o quella cordata di interessi finanziari e imprenditoriali. Lo Stato deve costruire la sua razionalità su una visione strategica e democraticamente stabilita degli interessi del Paese, da cui far discendere le politiche, le misure e gli investimenti infrastrutturali necessari a raggiungere obiettivi condivisi di equità territoriale, di benessere sociale, di qualità ambientale oltre che di sviluppo economico. Occorrono in altre parole, decisioni solide, attendibili, lungimiranti, valutate in modo trasparente sia dal punto di vista economico che dal punto di vista della sostenibilità ambientale. Tutti requisiti che solo strumenti di programmazione ben costruiti e condivisi possono assicurare.
La capacità di costruire decisioni di questo tipo è proprio quello che nel nostro Paese manca da moltissimi anni. E appena il caso di ricordare che il vigente Piano Generale dei trasporti e della Logistica, che risale 2001, teorizzava una ampia serie di riforme, molte delle quali intese a contrastare i monopoli e ad introdurre fattori di concorrenza, il rilancio della ferrovia e un serio riequilibrio modale.
Nessuna di quelle previsioni ha avuto la realizzazione sperata. Anzi, nel lunghissimo periodo, tra il 2001 e il 2016, la politica infrastrutturale è stata governata dalla Legge Obiettivo, voluta dal Governo Berlusconi, ma poi mantenuta anche dal Governo Renzi fino alla sua abolizione con il nuovo Codice degli Appalti del 2016. Un superamento che però ha escluso le opere con procedure già avviate come la Torino-Lione lasciando quindi una pesante ed estesa eredità negativa.
La Legge Obiettivo doveva semplificare e velocizzare con procedure “speditive” un limitato numero di opere strategiche “in attesa” da molto tempo. Si è tradotta invece in un incredibile carrozzone dove le opere strategiche, per la gran parte stradali e autostradali, sono diventare oltre 400, i finanziamenti ovviamente non ci sono o derivano da improbabili proposte di finanza di progetto, i tempi sono incerti e soprattutto l’insieme delle opere non segue alcun disegno strategico di livello nazionale e non è accompagnata da nessuna seria valutazione dei costi e dei benefici degli interventi.
Di fronte al dissesto istituzionale e operativo generato dalla Legge Obiettivo e sotto minaccia da parte della Comunità di non assegnare i fondi strutturali in assenza di un Piano approvato e valutato nei suoi aspetti funzionali, economici ed ambientali, il ministro Delrio, meritoriamente, aveva avviato una ripresa della Pianificazione, a cominciare dalla (difficile) revisione delle opere comprese nella legge Obiettivo. Il ministro aveva promesso l’elaborazione di un nuovo Piano generale dei trasporti, anticipandone gli orientamenti attraverso l’interessante documento “Connettere l’Italia” nel quale si illustrano le quattro strategie di fondo (figura successiva) su cui deve poggiare una nuova concezione integrata del sistema nazionale dei trasporti capace di superare le inefficienze, gli sprechi, la scarsa trasparenza e l’ostilità sociale endemica verso interventi infrastrutturali decisi fuori da regole di partecipazione e democrazia.
Oggi, come si è detto, del promesso Piano Generale dei Trasporti e della Logistica non si hanno più notizie, mentre il nuovo Governo torna ad occuparsi di infrastrutture caso per caso, al di fuori di ogni logica di sistema. Proprio questa mancanza totale di strategia confina la questione Torino-Lione all’alternativa se fare o non fare il nuovo tunnel: una impostazione ben riduttiva del problema, che a nostro avviso nessuna analisi costi-benefici, pure importantissima per decidere bene, può migliorare.
Per uscire dall’impasse: riprendere a pianificare e dibattito pubblico sull’ACB
Oggi la decisione sulla Torino Lione sembra dipendere dal responso dell’analisi costi-benefici e i sostenitori della nuova linea organizzano manifestazioni di piazza, dopo aver contestato il gruppo di tecnici, guidato da Marco Ponti, incaricato dal MIT di elaborare l’analisi. Non si conosce ancora il testo del Rapporto consegnato al ministro dei Trasporti. Ma alcune cose si possono dire fin d’ora. Molti atteggiamenti di critica si motivano solo con la diffusa, e talvolta strumentale, ignoranza sul significato e sul ruolo dell’analisi costi-benefici. Che non è affatto una decisione, ma un oggettivo quadro di informazioni che deve essere ben conosciuto e ben tenuto in conto dal decisore e deve essere ben conosciuto anche dalla popolazione che deve poter conoscere e valutare politicamente le motivazioni, ovviamente non solo economiche, della decisione. Il decisore è sempre politico e, alla luce delle stime dei costi, dei benefici e della loro distribuzione deve assumere le responsabilità della sua decisione, utilizzando proprio i risultati dell’analisi non solo per decidere se fare o non fare, ma per scegliere, ove opportuno, le alternative più favorevoli, per evitare i costi evitabili e riprogettare gli elementi più critici, per ri-calibrare vantaggi e svantaggi dei soggetti coinvolti. Ovvero per elaborare quelle politiche di contesto necessarie, se si vuole, a far fronte alle criticità individuate e a riportare la decisione nella sua giusta prospettiva, che non è l’espressione delle piazze, o comunque non solo l’espressione delle piazze, ma la responsabilità politica di governo dell’intero paese.
Una delle ragioni che impediscono oggi di considerare la Torino Lione un intervento utile e necessario per gli interessi del paese sta proprio nella mancanza di un solido e condiviso disegno di Piano del sistema dei trasporti e del servizio offerto al Paese, che dia ragionevole certezza sulle prospettive, sui risultati, sulla permanenza nel tempo, sulle cose da fare e sulla loro fattibilità. Un Piano destinato a ri-posizionare in un quadro di interesse generale le proposte infrastrutturali sul tappeto, compresa la Torino-Lione. Per uscire dal vicolo cieco che accomuna oggi la Torino-Lione a molte altre grandi infrastrutture in un quadro di endemica contestazione occorre:
- Riprendere a pianificare. Che significa governare l’intero sistema dei trasporti: agendo in maniera integrata e coerente sul comparto stradale e sul comparto ferroviario, sulle misure infrastrutturali e sulle misure regolamentari, sui trasporti per i passeggeri e quelli per le merci, sulle lunghe distanze, compresa la dimensione europea, e sui trasporti metropolitani e locali, ragionando in termini di rete piuttosto che di corridoio.
Non è un compito facile; comporta una revisione coraggiosa delle opere in Legge obiettivo e riforme attese da anni, come la riforma delle concessionarie autostradali. Gli obiettivi da raggiungere con il nuovo PGTL e gli interventi necessari devono essere decisi dallo Stato con la partecipazione attiva delle Regioni e delle popolazioni interessate, utilizzando in modo trasparente e scientificamente appropriato gli strumenti di valutazione economica e ambientale, e lo strumento del Dibattito Pubblico. Il raggiungimento degli obiettivi deve essere adeguatamente monitorato nel tempo e il monitoraggio deve guidare la concreta attuazione delle strategie. La fattibilità e la realizzazione di qualunque nuova infrastruttura dovrà essere condizionata al raggiungimento degli obiettivi del nuovo Piano.
- Mettere mano ad un vero Piano di trasferimento modale per il trasporto merci sul modello svizzero, integrando politiche per il trasporto stradale, la ferrovia, il trasporto marittimo, i terminali e le altre attrezzature per la logistica. Non solo dal punto di vista delle infrastrutture ma delle regole per il governo della domanda e del sistema di incentivi/disincentivi, come la tassa commisurata alle prestazioni. Portare a coerenza le politiche di riequilibrio modale anche riformando, ove necessario, le logiche, oggi strettamente “aziendali”, dei promotori e dei gestori delle infrastrutture, in primo luogo quelle stradali e ferroviarie.
- Decidere sul Piano dei trasporti e sugli interventi infrastrutturali e normativi che ne dovranno seguire solo dopo aver valutato in modo trasparente e partecipato costi e benefici, l’equità sociale della loro distribuzione tra i diversi territori e i diversi soggetti e aver assicurato, attraverso la Valutazione Ambientale Strategica e la VIA, la capacità del Piano e degli interventi previsti di raggiungere gli obiettivi ambientali sottoscritti con gli accordi nazionali e internazionali in materia di riduzione delle emissioni di CO2. di riduzione dell’inquinamento, di protezione della salute umana, di garanzia del buon funzionamento gli ecosistemi e di tutela della biodiversità.
- Dibattere in modo pubblico e trasparente l’analisi costi-benefici che sarà presentata dal MIT sulla Torino-Lione, come non sta avvenendo sul Terzo Valico Milano-Genova. Ragionare sul metodo utilizzato, sui numeri, gli scenari di traffico e l’evoluzione della domanda, i costi, confrontando le alternative, verificarne il contesto strategico e gli obiettivi generali. Al fine di coinvolgere cittadini e associazioni nel processo di partecipazione e mettere le istituzioni e i decisori nelle condizioni di assumere una scelta ponderata e trasparente.
