Bruxelles, l’Italia e il suo avanzo primario

Siamo a due lettere dalla Commissione Ue sulla legge di bilancio 2019, con osservazioni basate ancora su una interpretazione rigida del Fiscal compact, mentre il governo cerca di ridurre il differenziale con la crescita media europea ma agendo solo sulla partita corrente. Sottovalutato l’avanzo primario.

La legge di Bilancio 2019 presenta elementi di novità importanti: l’indebitamento netto passa dallo 0,9% concordato con la Commissione europea dal precedente governo al 2,4%; l’avanzo primario passa dall’1,7% del 2018 all’1% del PIL del 2019. Dopo anni di austerità espansiva è la prima volta che un governo modifica la logica sottesa al Patto di Stabilità e Sviluppo europeo sancito nel Fiscal Compact.

La Commissione , infatti ha inviato due lettere¹ al governo di Roma per modificare la legge di Bilancio 2019. La motivazione adotta è quella di una significava deviazione dal percorso concordato rispetto al rapporto debito/PIL, all’indebitamento netto e, in particolare, all’indebitamento strutturale, l’indicatore di riferimento utilizzato dalla Commissione per giudicare gli effetti e la coerenza della legge di Bilancio di uno Stato rispetto agli obbiettivi europei. L’indebitamento strutturale passa dallo 0,6% del programma europeo all’1,7% della legge di Bilancio, più o meno 16 miliardi di euro. Se gli appunti della Commissione sono giustificati rispetto al Fiscal compact, un Trattato internazionale sottoscritto è pur sempre un Trattato², la declinazione europea dei Trattati è quanto meno discutibile.

L’interpretazione è sempre più restrittiva di quella che sarebbe plausibile da una lettura più attenta dei fenomeni economici³. Al netto di questa indiscutibile novità – la crescita dell’indebitamento -, la legge di Bilancio 2019 non presenta una cornice di politica economica coerente con i nodi di struttura che il Paese deve affrontare, ovvero l’impossibilità di agganciare la crescita media dell’area euro in ragione di un assetto economico che realizza un Valore aggiunto per addetto più contenuto della media europea e, in particolare, rispetto ai Paesi che avrebbero un assetto economico “prossimo” a quello nazionale.

Sebbene uno degli obbiettivi dell’attuale compagine governativa fosse quello di ridurre il differenziale di crescita tra l’Italia e l’Europa, questo obbiettivo, in parte conseguito, si fonda su una crescita della spesa corrente che, per definizione, non modifica la struttura economica. In altri termini, i principali provvedimenti della manovra – reddito di cittadinanza, riforma previdenziale e sterilizzazione delle così dette “clausole di salvaguardia”⁴ – agiscono a valle dei processi di formazione del reddito e non sulla struttura che genera Valore aggiunto, ancorché la rivisitazione degli incentivi pubblici – Industria 4.0 – migliori le finalità del finanziamento collettivo introducendo il principio dell’addizionalità degli investimenti e della base occupazionale.
Anche se le misure del governo non sono l’ideal tipo della politica economica, gli effetti sulla dinamica del PIL non sono poi così banali se consideriamo lo scenario internazionale; la guerra commerciale e valutaria, così come l’indebolimento internazionale, prefigurano un rallentamento della crescita indipendentemente dalla legge di Bilancio 2019. Per l’area euro si profila una minore crescita rispetto alle iniziali previsioni di primavera. Se in primavera il PIL per il 2018 era stimato al 2,3%, in autunno la crescita si riduce al 2,1%; per il 2019 la crescita passa dal 2% all’1,9%. Si tratta di decimali, ma il segno di una contrazione della dinamica economica è abbastanza evidente.

L’Italia rimane sempre distante dai valori europei, ma le previsioni economiche della Commissione, se lette correttamente, promuovono le politiche del governo. Sebbene il Paese subisca il rallentamento internazionale, difficile quantificare l’entità, il PIL del 2019 cresce rispetto al 2018 di 0,1% punti (1,2). La legge di Bilancio 2019 non solo attutisce, in parte, la crisi internazionale meglio di quanto non faccia l’Europa nel suo complesso, ma registra un decimale di crescita rispetto all’Europa che lo perde. Inoltre, tra il 2018-19-20 si riduce il gap di crescita rispetto alla media europea: si passa da un gap di 1 punto percentuale del 2018 a un gap di 0,5 punti del 2020.

Questo risultato è realizzato nonostante l’avanzo primario (1% del PIL) deprima la spesa pubblica – lo Stato spende meno di quanto incassa al netto della spesa per il servizio del debito -, e la spesa per interessi sempre troppo alta (3,8%). Sul servizio del debito pubblico è necessaria una precisazione: il rapporto debito/PIL non è legato all’aumento della spesa pubblica, piuttosto agli interessi passivi sul servizio del debito. Un aspetto della contabilità pubblica sottovalutato dal governo, ma ancor di più dalla Commissione e dalla BCE che, infatti, suggeriscono un avanzo primario prossimo al 4%. Se il debito è un problema, non è indifferente se questo cresce in ragione di una spesa pubblica fuori controllo o di una speculazione finanziaria non meno fuori controllo⁵.

Se possiamo esprime una prima critica circa la disputa tra Commissione e governo, si osserva un certo livello di “stupidità”. Infatti, il carteggio tra la Commissione europea e il governo Conte rimuove la politica economica; da un lato abbiamo i custodi dell’ortodossia, dall’altra abbiamo l’ortodossia dell’irrilevanza della spesa pubblica come strumento di politica economica. Sebbene il Paese abbia enormi problemi di distribuzione del reddito, con l’effetto di una povertà che coinvolge sempre più famiglie, la polarizzazione del reddito interviene innanzitutto nel mercato, cioè ben prima che lo Stato possa, a margine, modificare la distribuzione dello stesso reddito⁶.

C’è un’altra questione da indagare. Qualora il governo avesse rispettato in pieno il dettato della Commissione, la legge di Bilancio pro-ciclica avrebbe ampliato la contrazione del PIL che, in ultima istanza, è proprio quello che reclama Bruxelles quando sottolinea che per l’Italia l’output gap sarebbe addirittura in territorio positivo di 0,3 punti di PIL; secondo la Commissione europea l’economia italiana sarebbe in regime di piena occupazione con seri rischi di inflazione. L’econometria europea è senza memoria, ed è imbarazzante se non intercetta i fenomeni sociali sottesi alla dinamica del PIL⁷.

Piano concordato con UE su Bilancio dello Stato
	2017	2018	2019	2020
GDP	1,5	1,5	1,4	1,3
indebitamento	-2,1	-1,6	-0,9	-0,2
indebitamento strutturale	-1,3	-1	-0,6	-0,2
debito pubblico	131,6	130	127,1	123,9

Legge di Bilancio 2019: discontinuità e continuità contabile

Come già ricordato in precedenza, sono tre le principali poste della Legge di Bilancio 2019: reddito di cittadinanza (9 mld), riforma Fornero (6,7 mld) e sterilizzazione delle Clausole di Salvaguardia (12,4 mld). Tra gli altri interventi troviamo le entrate relative all’assegnazione delle frequenze a banda larga pari a 6,5 mld, la riconfigurazione degli aiuti fiscali alle imprese private per gli investimenti – abrogazione dell’IRI per 1,2 mld; rideterminazione dell’acconto di imposta sulle assicurazioni stimata in maggiori entrate pari a 832 mln; riordino della deducibilità delle quote di ammortamento dei beni immateriali pari a 845 mln; abrogazione dell’ACE (aiuto alla crescita economica) pari a maggiori introiti per 1,5 mld; diversificazione della tassazione agevolata degli utili reinvestiti in beni strumentali e l’incremento dell’occupazione per minori entrate pari a 1,1 mld di euro, così come la rimodulazione dell’iperammortamento con un effetto nullo per il 2019, ma crescente negli anni successivi; la disciplina del credito d’imposta per le attività di ricerca e sviluppo (maggiori entrate per 300 mln) -. Sempre in ordine di importanza registriamo i 3,5 mld di euro per maggiori investimenti pubblici (di cui 1,3 mld per gli enti territoriali con annessa “centrale per la progettazione delle opere pubbliche”).

La maggior parte dei provvedimenti sono finanziati via deficit, ma con dei margini di manovra non trascurabili per quanto riguarda la riforma Fornero (previdenza) e il reddito di cittadinanza. Infatti, per queste due importanti poste di spesa (corrente), la legge di Bilancio istituisce due fondi: fondo per il reddito di cittadinanza, con maggiori oneri pari a 6,8 miliardi, e il fondo per la revisione del sistema pensionistico per un controvalore di 6,7 miliardi per il 2019. Si tratta di fondi che necessitano di un provvedimento legislativo per essere utilizzati. Tanto più i provvedimenti saranno posticipati, tanto più le risorse da impegnare si riducono. Questi provvedimenti, pur nella migliore delle ipotesi, non possono diventare operativi prima di aprile. La differenza tra le poste di bilancio (quasi 14 miliardi) e la capacità di spesa (approvazione dei disegni di legge collegati e regolamenti attuativi), molto probabilmente, concorreranno alla riduzione dell’indebitamento dal 2,4% al 2,1% del PIL per il 2019.

L’altra posta da analizzare è la sterilizzazione delle clausole di salvaguardia. Sebbene per il 2019 siano annullate via deficit (12,4 miliardi), le clausole non scompaiono. Al netto della sterilizzazione di 5,5 miliardi per il 2020 e di 4 miliardi per il 2021, queste rimangono un fardello che pregiudicano qualsiasi misura di politica economica pari a 13,6 miliardi per il 2020 e 15,5 miliardi per il 2021. Le clausole di salvaguardia si trascinano fin dalla passata legislatura nella speranza di contrarre la spesa pubblica per un equivalente controvalore, ma difficilmente conseguibile: la spesa pubblica nazionale è tra le più basse a livello europeo.

Sebbene il riordino degli incentivi fiscali a favore delle imprese sia fondamentale per delineare una politica industriale appena decente, la logica che guida questi provvedimenti non è altrettanto coraggiosa. Infatti, le misure sono orientate a fare, per lo più, cassa. L’istituzione di una struttura di missione per l’orientamento degli investimenti pubblici e privati è importante (Investitalia), ma l’assenza di un progetto adeguato ne condiziona l’efficacia. Qualora negli emendamenti fosse possibile introdurre il vincolo europeo Industrial compact, ovvero la necessità di aumentare il ruolo dell’industria manifatturiera, fondata sulla conoscenza, sarebbe di enorme importanza.

La legge di Bilancio 2019 contiene altri provvedimenti che, pur non impattando significativamente sui conti pubblici, modificano importanti istituti. Per esempio i fondi destinati alla contrattazione pubblica pari a 650 milioni per il 2019, 925 miliardi per il 2020 e 1,2 miliardi per il 2021, con una crescita media di 50 euro per addetto, oppure le misure relative al decreto fiscale che premia gli evasori e con importi modesti per il 2019 (182 milioni), così come l’estensione della cedolare secca al 21% per i redditi da locazione degli immobili ad uso commerciale.

Rimane la sensazione di una legge di Bilancio di corto respiro: le elezioni europee. Il coraggio di mettere in discussione il Fiscal compact è indiscutibile, ma l’utilizzo delle risorse produce una crescita modesta.

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